Таким образом, все – весьма прогрессивное – законодательство последнего десятилетия существования Российской империи было поддержано и Думой, и Государственным Советом: реформы уголовного, гражданского и процессуального права, крестьянская реформа, законодательство об охране труда и медицинском страховании рабочих, увеличение расходов на образование и открытие новых учебных заведений, введение прогрессивного подоходного налога и т. д. Государственный Совет не сдерживал реформы и не пытался повернуть страну вспять. Он был ограничителем радикальности реформ, как то и задумывали творцы российской конституции во главе с Николаем II.
Российский парламентаризм состоялся, и произошло это уже в первый год работы III Государственной думы, которую прогрессивные силы считали реакционной. С этого времени, как справедливо подчеркивала Элен Каррер д’Анкосс, парламент, несмотря на свою недостаточную представительность, «больше не был плодом сиюминутной монаршей воли – он вел собственную жизнь, подчинявшуюся законам. Его независимость, пусть даже относительная, вдруг подтверждала мысль о том, что он стал институтом, навечно прописавшимся в российской политической системе. А ничто не имеет такого значения для общественного прогресса и прогресса сознания, как незыблемость существующих институтов»[264]. Увы, эту истину в России не разделяли даже многие очень образованные люди.
Госаппарат
Недостаточная дееспособность органов высшей власти не имеет разрушительных последствий, когда их работу подкрепляет компетентный бюрократический аппарат. Он действительно начал складываться – и до, и после введения конституционного строя. Это не могли не признавать даже откровенные критики режима, приходившие к выводу, что «мало-помалу выработался новый тип чиновника, честного, преданного делу, не похожего на тех уродов дореформенной России, которых описывали Гоголь и Щедрин»[265]. Критикам, полагаю, было невдомек, что Гоголь и Салтыков-Щедрин описывали человеческие пороки, людские уродства, а не конкретных уродов-чиновников. На госслужбу шло подавляющее большинство выпускников высших учебных заведений, поэтому госчиновники, особенно центральных ведомств, были хорошо образованы и подготовлены, в совершенстве знали российское законодательство. «Шестнадцать томов Свода Законов были катехизисом для должностных лиц старой России, – вспоминал Сергей Палеолог, напомню, высокопоставленный чин в МВД. – С первого дня поступления на государственную службу мы обязаны были приобретать навык в практическом использовании этими шестнадцатью томами; нам ежедневно приходилось применять всевозможные законы, разъяснять и толковать их». От чиновников требовалось также знать все вновь принимаемое законодательство. На высокий уровень была поставлена техника подготовки законов. После санкции министра «собирались необходимые материалы с мест: от губернаторов, земств, городов, предводителей дворянства, сведущих людей; изучались статистические данные, подходящие случаю иностранные законодательства, наша и европейская практика в обсуждаемом деле»[266]. После этого начиналось согласование законопроекта между департаментами внутри министерств, между министерствами и лишь потом запрашивалось высочайшее разрешение на внесение его в Думу, где работу с депутатами вели опытные министерские работники.
Техническая сторона работы аппарата была поставлена неплохо, однако в целом он еще далеко не отвечал требованиям ХХ века. Особенности российской системы государственной службы заключались в том, что чиновник давал клятву верности не государству, а монарху, и ни один из них не мог быть привлечен к ответственности без согласия прямого начальника (обычно ответственность заменялась переводом на другую должность). «В политической системе России доминировала личная лояльность патронажно-клиентальных связей, которые затушевывали институциональные интересы, отсутствовала адекватная экономическая дифференциация, приводившая к появлению групп давления со взаимодополняющими интересами»[267]. Чиновники прекрасно работали с бумагами, меньше внимания обращалось на общество и на публичные аспекты, аппарат работал под покровом секретности, что всегда оставляет почву для серьезных подозрений в полезности и неподкупности его работы.
Коррупция действительно была масштабной и доходила до высоких правительственных сфер. Последний дореволюционный министр внутренних дел Александр Протопопов расскажет, как он доложил императору о том, что его предшественник на этом посту Александр Николаевич Хвостов «произвел растрату свыше миллиона рублей. Царь сделал гримасу и сказал: «Какая гадость». Смотрел на меня вопросительно. Я ответил, что это, действительно, гадость, но что старик А.А. Хвостов очень огорчен поступком племянника и что от царя зависит махнуть рукой на это дело. Царь согласился дела не поднимать. Тогда я предложил назначить за А.Н. Хвостовым негласный надзор. Царь ответил: «Хорошо, назначьте»[268]. Конечно, этот случай был не единичным.
Большим был и размах коррупции на местах. Иван Солоневич, выросший в провинциальной чиновничьей среде (его отец работал в гродненском статистическом комитете) и хорошо ее знавший и чувствовавший, давал развернутое свидетельство о местной бюрократии: «Она брала взятки – так было принято. Но взятка не была вымогательством, она была чем-то средним между гонораром и подаянием. Она разумелась сама собой. Чиновник, который отказывался брать взятки, подвергался изгнанию из своей собственной среды: он нарушал некую неписанную конституцию, он колебал самые устои материального существования бюрократии. Но такому же изгнанию подвергался и чиновник, который свое право на взятку пытался интерпретировать как право на вымогательство. Взятка, я бы сказал, была добродушной. Так же добродушен был и ее преемщик… Он, кроме того, считал себя нищим… Но материальные требования этого чиновника определялись не его «общественным бытием», а остатком дворянской традиции… Физический труд был унизителен. Квартира из трех комнат была неприличной. Наличие только одной прислуги было неудобным»[269].
Царской власти постоянно пеняли за раздутый государственный аппарат. Хотя нужно было пенять за его малочисленность. Всего на действительной государственной службе в 1913 году – включая ведомство учреждений императрицы Марии, детские приюты, Лицей – состояло 253 тысячи человек[270]. Империя страдала от «недоуправляемости» Как показали современные исследования, численность чиновничьего аппарата страны по отношению к количеству населения была едва ли не в 10 раз ниже, чем во Франции, Англии или Германии, и была больше похожа на численность колониальных администраций в британских и французских колониях. Американский историк Величенко убежден, что столь небольшой аппарат не был способен предоставлять населению необходимые ему услуги в нужном объеме, «умерял аппетиты самодержавия и… помогает объяснить низкие темпы модернизации страны»[271]. Следует заметить, что, по сравнению с развитыми странами, аппарат и во много раз дешевле обходился казне. У последнего обстоятельства была и обратная сторона: действительно состоятельными среди чиновников было не более 10 %, остальные часто становились заложниками стесненных жизненных обстоятельств, что было одной из причин взяточничества.
Особенно вакуум власти ощущался на местах, где юрисдикция центральной власти распространялась по сути лишь на губернские города. В уездах, волостях, не говоря уже о сельских поселениях представителей центральной власти было крайне мало. Прав был Столыпин, который в 1908 году заявлял: «Нигде в Европе, ни в Германии, ни в Австрии, ни во Франции нет такой слабой по конструкции администрации, как у нас»[272].
Она была не только слабой, но и довольно запутанной, как запутанным было административно-территориальное деление страны. Российская империя разделялась на 78 губерний, 21 область, два самостоятельных округа. Губернии и области подразделялись на 777 уездов и округов, Финляндия – на 51 приход. Уезды и приходы, в свою очередь, делились на станы, отделы и участки – 2523, не считая 274 ленсманств в Финляндии. Но это еще не все. Было одно наместничество – Кавказское, охватывавшее все Закавказье, восемь генерал-губернаторств, охватывавших сразу по несколько губерний и областей, в основном в окраинных и национальных регионах; а также восемь градоначальств – в Петербурге, Москве, Севастополе, Керчи, Одессе, Николаеве, Ростове-на-Дону и Баку. Но и это еще не все. Империя подразделялась на ведомственные округа: 13 военных, 14 судебных, 30 почтовых, 9 таможенных и железнодорожных и т. д.[273]