г. - под властью Коммунистической партии Китая. И сегодня общенациональные государственная и партийная иерархии являются главными скобами, удерживающими гигантскую страну. На современном пике своей эффективности, в середине XVIII века, китайская государственная бюрократия была самой рационально организованной в мире, самой многочисленной и опытной, а также отвечала за наибольшее количество задач.
Для европейца конца XIX века Китай стал олицетворением бюрократизма, не отвечающего требованиям эпохи. Наблюдатели из западных стран, которые еще несколько десятилетий назад, возможно, не замечали бедствий коррупции, теперь с презрением отзывались о продажности китайского мандариата. Неспособность модернизировать страну в экономическом плане также порождала сомнения в рациональности китайского государства. Многое в этих суждениях современников оправдано. Китайская бюрократия действительно страдала от низкой оплаты труда, что ставило ее членов в зависимость от служебных "льгот". Кроме того, ее сковывало преимущественно литературно-философское образование, которое, несмотря на многочисленные попытки реформ, далеко не соответствовало требованиям современных технологий. Мешали этому и покупка должностей (порожденная тяжелым состоянием государственных финансов), из-за которой в аппарат попало много неподходящих людей, и то, что после смерти императора Цзятина в 1820 г. не было сильного монарха, способного навязать чиновникам дисциплину и порядочность. Более общая проблема, помимо всего прочего, заключалась в том, что династия Цин не смогла до 1895 г. реформировать два центральных столпа государства: армию и казначейство. Армия была способна лишь защищать имперские границы в Центральной Азии, но она не могла противостоять европейским великим державам. Налоговая система, основанная на фиксированном земельном налоге, была настолько устаревшей, что к концу своего существования имперское государство безнадежно обнищало.
Она была бы еще беднее, если бы единственный пример переноса европейской административной практики не замедлил финансовый упадок династии. После 1863 г. Императорскую морскую таможню (ИМТ) в качестве генерального инспектора создавал олстермен Роберт Харт (сэр Роберт, с 1893 г.), который был назначен на эту должность под давлением Запада как доверенное лицо мировых торговых держав. Однако он имел ранг высокопоставленного китайского чиновника, формально являлся подчиненным китайского императора и трактовал свою роль как послушного посредника между двумя цивилизациями и экономическими системами. ИМС опирался на рядовых китайских помощников и даже имел своеобразную китайскую теневую иерархию, но в основном он подражал индийской гражданской службе с ее кадровым составом из высокооплачиваемых европейских административных экспертов. Она была меньше по размеру, чем ICS, и не так однозначно находилась под британским контролем. В ИМС была создана отличная таможенная служба, что позволило китайскому государству получать прибыль от роста внешней торговли. Этого не произошло бы при традиционных методах управления китайскими округами, которые сводились в основном к управлению крестьянством. Только после 1895 г. великие державы получили возможность напрямую контролировать таможенные доходы, что вызвало недовольство сэра Роберта Харта. С одной стороны, IMC был инструментом великих держав, гарантировавшим, что таможенный суверенитет Китая останется ограниченным в рамках неравноправных договоров. С другой стороны, это был орган китайского государства, действовавший в соответствии западными принципами административной честности, формальных правил, прозрачного бухгалтерского учета и т.д.
ИМС Харта оказала ограниченное влияние на остальные сферы государственного управления Китая. Цинское правительство начало проводить реформы только в конце века, и хотя они продолжались в период ранней республики, их успех был незначительным. Тем не менее, было бы ошибкой принимать европейские карикатуры XIX века за чистую монету: китайскую бюрократию (как и вьетнамскую) нельзя просто отбросить как "досовременную". Одна ее сторона, ориентированная на безличные правила, выходящие за рамки семейных или клиентелистских отношений, достигла высокой степени меритократии в подборе кадров. На примере Кореи было даже показано, что ее принципы совместимы с сохранением доступа наследственной аристократии к высшим должностям в государстве. Административная практика в теории была ориентирована на результат, объективно обоснована, производила индивидуальную ответственность и в определенной степени была направлена на соблюдение закона. Все это современно по социологическим критериям. Однако другая сторона бюрократии соответствовала обществу, пронизанному этическими принципами материальной справедливости, не считавшему всех граждан и подданных равными (как это должно быть в современной администрации), и в формировании действий которого играли роль конфуцианские представления о семейных узах, особенно о подчинении сыновей отцам. Это внутреннее противоречие стало главной проблемой бюрократии китайского типа в эпоху почти глобального движения к рационализации государства. Наконец, традиционные формулы оказались неспособны справиться с политическими группами, вдохновленными патриотическим пылом. Бюрократические аппараты оказались беспомощными перед лицом революционных движений, возникших в Китае на рубеже веков.
Бюрократии Азии: Османская империя и Япония
Бюрократическая традиция Китая оказалась достаточно устойчивой к западному влиянию в XIX веке. Структура и этика государственного управления мало изменились. По крайней мере, бюрократия смогла выполнить одну из своих главных задач - территориальную интеграцию империи - незадолго до ее окончания. Путь перемен, пройденный Османской империей, был гораздо длиннее. В этот же период традиционная группа писцов (калемие) превратилась в то, что после 1830-х годов стало называться государственной службой (мюлькие). Она не просто копировала европейские образцы - даже французскую модель, во многом похожую на нее. Необходимость перемен наиболее остро ощущалась в кругах министерства иностранных дел, где контакты с внешним миром были наиболее тесными. Но затем реформа приобрела самостоятельную динамику, что привело к формированию новых норм, новых образцов для подражания, новых представлений об административном профессионализме. В Османской империи, как и в Европе и Китае, многовековая практика патронажа не была в одночасье заменена рациональной кадровой политикой, основанной на объективных критериях; эти два направления существовали рядом в отношениях взаимного влияния. Реформы Танзимата после 1839 г. превратили новое гражданское чиновничество в доминирующую элиту империи - профессиональный корпус, насчитывавший к 1890 г. не менее 35 тыс. человек . Если столетием ранее тысячи писцов были сосредоточены в столице, Стамбуле, то в 1890 г. там работало лишь меньшинство высших чиновников нового типа. Таким образом, османская бюрократия очень поздно распространилась территориально, пройдя во второй половине XIX в. путь, который на протяжении многих сотен лет был характерен для Китая. Не имея такого опыта, она могла позволить себе быть "более современной", чем ее китайский коллега, который в силу сильной зависимости от пути не мог свободно отказаться от старых методов и требовал исключительной энергии для проведения реформ.
В Японии современная бюрократия также формировалась в треугольнике, образованном традиционными устоями, западными моделями и собственным модернизационным движением. Начиная с эпохи Токугава в Японии существовал большой запас административных компетенций, но, в отличие от Китая или Османской империи, они были сосредоточены на уровне господских владений (хан), а не центрального государства. Необходимость создания общенациональной бюрократии, сопоставимая лишь с революционной Францией, мощно заявила о себе после обновления Мэйдзи в 1868