В целях терминологической определенности сделаем одну, может быть даже излишнюю, оговорку. Термин «управление», традиционно употребляющийся в науках государственного, административного, а ранее полицейского права в качестве синонима к термину «государственное управление»100 и термин «управление» в науках, тяготеющих к использованию в качестве инструментария тех или иных аспектов кибернетики, это слова – омонимы. Это слова, обозначающие различные и лежащие в разных плоскостях понятия, и устанавливать соотношение между ними, по-видимому излишне.
Теперь вновь вернемся к вопросу о влиянии ограничения системы «органы внутренних дел» на изменение характера внешних управляющих воздействий в зависимости от их объекта.
Специфическими для органов внутренних дел методами управления является: административно-правовая и оперативно-розыскная деятельность, уголовное судопроизводство101. Однако применение указанных методов допустимо лишь в отношении ограниченного класса объектов – в отношении таких видов проявившегося во вне поведения, которые являют собой нарушение идеальных моделей поведения, установленных нормами материального административного и уголовного права.
Указанное ограничение зиждется на известном указании Маркса102 и вводится по следующим причинам. Выполнение обширного круга функций-задач, возлагаемых на органы внутренних дел, может потребовать от них воздействия на сознание личности, (еще не совершившей проступка, допускающего и требующего применения правовых средств и методов (значительная часть профилактических ситуаций)103.
Указанное ограничение необходимо и при оказании управляющих воздействий на население при привлечении его к сотрудничеству с органами внутренних дел в борьбе с преступностью, охране социалистической собственности и общественного порядка.
Во всех подобных ситуациях управляющие воздействия должны осуществляться не специфическими для органов внутренних дел, а как правило, иными – общими методами, не являвшимися исключительной прерогативой того или иного государственного органа. В этой связи надлежит указать на то, что оказание управляющих воздействий органа внутренних дел на население, как правило, не связано с наличием у управляющей системы властных полномочий по отношению к личностям, чье поведение образует систему управляемую, тем более, не необходимой является их связь с реальным применением государственного принуждения. Поэтому неточными представляются суждения некоторых авторов о том, что непременным свойством такого элемента процесса управления, как управленческое решение является его директивность, общеобязательность104. Во-первых, признак директивности характеризует, по-видимому, не само решение, а форму его выражения. (Впрочем, в силу того, что каждое явление, управленческое решение, в том числе, являет неразрывное единство содержания и его формы, этот аргумент сам по себе еще недостаточен для возражений). Во-вторых, целый ряд управленческих решений имеет определенных адресатов, и уже поэтому их обязательность (их управляющий потенциал) не является общей. Если только не включать в свойство общеобязательности обязанность окружающих не препятствовать совершению управомоченными субъектами определенных действий105. Но такая конструкция, принятая в общей теории права, представляется десятилетия рекомендаций выявлять и устранять обстоятельства, способствовавшее совершению преступления, в рамках уголовного судопроизводства и, следовательно, уголовно-процессуальными средствами неработающей, попросту излишней для исследования закономерностей механизма управления. Наконец, в-третьих, существует большое число управленческих решений, форма существования которых не является правовой, властной. Более того, существует множество форм выражения управленческих решений, которым не только общеобязательность, но даже и индивидуальная – для адресата, для объекта управления – обязательность не свойственна.
К примеру, сообщение гражданам сведений о совершении преступления, побуждающих некоторых из них к сотрудничеству с правоохранительными органами в раскрытии этого преступления также является управляющим воздействием. Вообще, управленческая информация в сфере взаимодействия органов внутренних дел с населением, как правило, не предписывает совершения определенных действий а инициируя действие внутриличностных механизмов, побеждают граждан к принятию собственного решения о совершении этих действий. В этом плане вполне справедливо суждение Н. М. Кейзерова: «Управление в принципе возможно без доминирования властной воли, которая представляет его частный случай и не может универсализироваться»106.
Ход и результаты анализа, осуществленного в настоящем параграфе позволяют прийти к вполне определенному выводу о целесообразности и перспективности использования для исследования проблем взаимодействия органов внутренних дел с населением.
В плане процедурном, имеющем отношение к деятельности органов внутренних дел в целом, произошло выделение в качестве самостоятельного объекта исследования внешнего аспекта управления, что, в свою очередь, в силу внутренней логики объекта и отражающей ее логики познания акцентировало окружения системы и ее составной части – среды функционирования в детерминации деятельности и ее результатов.
В параграфе раскрыто содержание, в том числе и посредством дефиниции, понятия население как важнейшего социального компонента среды функционирования и понятия взаимодействия органов внутренних дел с населением. Первое определено как двуединство индивидов в различных сочетаниях и отчужденных от их индивидуальных носителей общественного и групповых мнений и общественного и групповых настроений, второе – как состояние связей между органами внутренних дел и населением, характеризующиеся значимым для результатов функционирования воздействием указанных субъектов друг на друга.
Из принятой управленческой концепции взаимодействия органов внутренних дел с населением надлежит выделить еще ряд содержательного плана моментов, которые в нижеследующем изложении скомпонованы так, чтобы максимально способствовать целевой характеристике исследования.
Феномен взаимодействия с населением свойственен каждой акции органов внутренних дел, всей их деятельности в целом. Таким образом, значимость взаимодействия с населением – прежде всего, в его распространенности, массовости, обыденности.
Влияние его проявлений на результаты деятельности органов внутренних дел, на достижение стоящих перед ними целей в конкретной жизненной ситуации может быть положительным, но может и отрицательным, способно быть существенно большим или весьма малым, но в какой-то мере оно имеет место всегда, в каждой ситуации.
Указанное взаимодействие осуществляется: в форме взаимоотношений управляющей системы либо со средой функционирования, либо с объектом внесших управляющие воздействия.
Переход из одной формы взаимодействия в другую осуществляется по инициативе органа внутренних дел и посредством переориентации приложения его управляющих воздействий, однако потребность в нем обуславливается объективно складывающимися свойствами ситуации.
Из того обстоятельства, что органы внутренних дел рассматриваются как система, функционирующая в определенной, обладающей познанными и непознанными свойствами среде, следует: внутренние связи между компонентами системы должны быть достаточно прочными, а ее внешний контур достаточно жестким, чтобы оградить систему от размывания средой, от ухода кадров, от непроизводительных утечек энергии и информации, от дезорганизации влияниями среды каналов связи и направлений управляющих воздействий.
С другой стороны, внешний обвод системы, ее периферические рецепторы («входы») должны быть достаточно пластичными, чтобы обеспечить получение из среды кадров, информации и энергии, чтобы сохранить возможность оказания воздействия на население посредством широкого набора методов (альтернатив).
Использование воздействия населения на объект управляющих воздействий органа внутренних дел способно не только экономить затраты собственных сил и средств, но и применять такие методы решения управленческих задач, применение которых без опосредствования усилий управляющей системы определенными компонентами населения невозможно.
Из того обстоятельства, что состояние взаимодействия органов внутренних дел с населением практически не бывает индифферентным по отношению к цели их функционирования, следует: мероприятия по упорядочению взаимодействия с населением, рассматриваемым уже как объект управляющих воздействий, является не факультативным, а необходимым, непременным элементом их деятельности. Если контакты с населением не оптимизируют правоохранительную деятельность, то – в силу отсутствия нейтральной позиции – они ее дезорганизуют. Если орган внутренних дел не затрачивает энергии на улучшение своих связей с населением, то это вовсе не означает, что он сберегает ее. В этом случае дополнительные, и подчас существенно большие, затраты сил и средств понадобятся для преодоления возмущающих влияний среды.