Реализация программы действий приводит к определенным результатам. Они могут отличаться от ожидаемых в силу изменчивости средовых условий или неточности управленческих решений. Необходимо постоянно сравнивать получаемые результаты с планировавшимися, для чего должна быть развита адекватная база мониторинга реализации государственной политики.
В случае расхождения запланированных результатов с реальными требуется корректировка управленческих действий и программы. Здесь свою роль начинает играть обратная связь № 2 (см. рис. 1). Таким образом, в программно-доктринальных документах, которые по замыслу должны содержать механизмы собственной реализации, указанные принципы цикличности, рефлексивности к результатам, текущей корректировки, адекватности к объекту управления должны быть представлены в обязательном порядке.
1.2. Политические и правовые формы существования государственных политик в Российской Федерации
Одним из условий развития правового государства в Российской Федерации является необходимость формирования целостного политико-правового пространства, обеспечивающего стабильность и легитимность публично-правовых институтов власти. Существенным условием его формирования является согласованность и непротиворечивость издаваемых в стране правовых актов, а на основе иерархии из них формируется массив, образуя стройную систему, несмотря на их многообразие и динамичное развитие.
Одной из ключевых проблем создания целостного политикоправового пространства в России является неурегулированность системы формирования и реализации государственных политик. Нормативное обеспечение (источники и основания) государственной политики на концептуальном уровне строится посредством издания документов программного характера (различных посланий, концепций, доктрин, стратегий и т. п.), которые принимаются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и другими органами государственной власти. Однако какого-либо установленного порядка и системы принятия подобных актов, нормативных конструкций, в виде которых должны находить воплощение подобные документы, в действующем законодательстве Российской Федерации не закреплено.
На федеральном уровне по вопросу системного планирования действует пока только один документ – Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации», который имеет статус «для служебного пользования». Документ был разработан при участии Совета Безопасности Российской Федерации и издан одновременно со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2009 г. № 53 7[2]). Указ определяет основы стратегического планирования во взаимосвязи с задачами обеспечения национальной безопасности в России, вводит новые документы – стратегии (концепции) развития федеральных округов[3]. Но оценка данного документа представляется довольно проблематичной, т. к. официально он опубликован не был.
В 2009 г. Минэкономики России подготовлен и вынесен на общественное обсуждение проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании»[4]. Законопроект предусматривает отмену действующего в настоящее время Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[5], т. к. предмет законопроекта значительно шире и включает в себя отношения, регулируемые в настоящее время указанным законом. Законопроект предлагает подробную (в определенных моментах даже чрезмерно усложненную) систему документов стратегического планирования, но и он не лишен некоторых недостатков.
В первую очередь это касается предмета регулирования (ст. 1), в связи с этим и следует отметить, что, согласно проекту, государственное стратегическое планирование включает в себя государственное стратегическое планирование и социально-экономического развития, и обеспечения национальной безопасности. При этом проект не регулирует отношения по государственному стратегическому планированию национальной безопасности.
Определенным минусом является то, что в рамках предложенной законопроектом модели статус посланий Президента Российской Федерации остались за скобками. В проекте предусматривается, что Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается с учетом послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, а Долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации – на основе бюджетного послания Президента Российской Федерации (ст. 20). Не очень логичным выглядят краткосрочные (принимаемые ежегодно) документы в качестве основы для долгосрочных (принимаемых раз в 6 лет на 12 лет). Скорее следовало бы указать на необходимость их корректировки с учетом послания и бюджетного послания Президента Российской Федерации. К тому же разработанный законопроект не учитывает наработок действующего законодательства в сфере социально-экономического планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Анализ законопроекта показывает, что последующий стратегический контроль сводится к опубликованию сводного годового отчета о результатах и ходе исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период. Получается, что принцип ответственности участников процесса государственного стратегического планирования (ответственность за эффективность решения задач и осуществление мероприятий по достижению целей) остается фактически нереализованным.
По уже сложившейся практике решающая роль в системе формирования и реализации государственных политик принадлежит
Президенту Российской Федерации как главе государства. В силу нормы ст. 80 Конституции Российской Федерации в его полномочия входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, а также определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. В соответствии с п. «е» ст. 84 и другими положениями Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации определяет приоритетные направления развития страны и указывает их в своем послании к Федеральному Собранию Российской Федерации, в бюджетном послании, а также в других программных документах, юридическая сила которых, однако, в соответствии с действующим законодательством, представляется не вполне ясной.
Несмотря на это, в последнее время именно в посланиях Президента Российской Федерации определяются основные направления развития российского государства, намечается тенденция усиления их роли в формировании государственных политик. Причем в политических кругах данный вид документа рассматривается как конституционно-правовое основание формирования стратегии правового развития Российской Федерации[6].
Кроме того, в Конституции Российской Федерации упоминается еще один специфический вид документа – доктрина (подробнее о существующих в настоящее время видах программно-доктринальных документов см. раздел 1.3). Этот термин используется при перечислении полномочий Президента Российской Федерации в п. «з» ст. 83 Конституции Российской Федерации, предусматривающем утверждение им военной доктрины. Правовое толкование этой нормы было дано Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 31 июля 1995 г., в котором он пришел к выводу, что «основные положения военной доктрины Российской Федерации…являются составной частью концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам. Основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний»[7]. Особое внимание обратим на концовку фразы – «не содержит нормативных предписаний»! Это оставляет без ответа вопрос о том, каким образом содержание доктрины в принципе может стать предметом государственного управления. Вполне очевидно, что может и не стать. Таким образом программируется неработоспособность доктрин. Доктрина вроде бы и принята, но выполнять ее необязательно.
Следовательно, доктринальные документы в качестве нормативных правовых актов оказались непризнанными судебными органами. Тем не менее «правотворческая» деятельность демонстрирует распространение практики принятия доктринальных документов.
Ряд судей Конституционного Суда Российской Федерации выразили свое несогласие с данной позицией, аргументировав это следующим образом.