Опубликованный документ изменил более чем 150 действующих нормативных актов, отменив примерно такое же число. Несомненно, положения большинства из них уже достаточно давно и безнадежно устарели и требовали глубокого и качественного реформирования. Несоответствие многих из них реалиям современной экономической жизни страны затормаживало не только процесс происходящих реформ, но и во многом создавало барьеры на пути реализации гражданами, закрепленных прав.
До принятия Закона № 122-ФЗ, именуемого в народе Законом о монетизации льгот, все было просто и понятно: в соответствии с законодательством существовали натуральные льготы и организационная система их распределения. В какой-то мере эта система была коррумпирована. В ней существовали недостатки, имманентно присущие распределительному процессу (бюрократизм, субъективизм, избирательность и т. п.). Да и с точки зрения социальной справедливости в предоставлении натуральных льгот не все было благополучно: кто-то получал больше лекарств и транспортных услуг, кто-то меньше. В соответствии с либеральной концепцией, а также под видом борьбы с коррупцией в распределительной системе натуральных льгот власть решила перейти от натуральных льгот к денежным компенсациям. Мнения самих получателей льгот при этом не спросили, да как-то и не принято это у нынешней власти, поскольку предполагалось не проведение глобального социально-экономического мероприятия с непредсказуемыми последствиями, а лишь арифметическая замена одной простой и понятной обывателю системы на другую, столь же простую: льготы отменить, а вместо них давать деньги. Как в математике – 170 млрд руб. натуральных льгот равны такой же сумме льгот монетизированных. Осталось только высчитать базовую (минимальную) ставку компенсации, что при наличии исходной информации по структуре льготополучателей и известной «цене вопроса» требует знаний лишь четырех арифметических действий. И все бы хорошо, если бы не этот народ, который не хочет в капиталистический рай. Простота концепции замысленной властью реформы обернулась фарсом для нее и драмой для самой социально незащищенной части населения[4].
В соответствии с данным Законом устанавливается новый порядок финансирования и предоставления социальных льгот начиная с января 2005 г. Прежде всего Закон разграничил полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в сфере обеспечения граждан различными социальными льготами. Вторым направлением реформы явился пересмотр всего комплекса действующих на настоящий момент льгот и их значительное сокращение. Чего лишились отдельные категории льготников, будет подробно рассмотрено ниже. Однако есть ряд льгот, которые с 1 января 2005 г. перестанут действовать в отношении всех категорий граждан. Речь идет прежде всего об исключении из всех законов упоминания о бесплатном медицинском обслуживании и бесплатном обеспечении лекарственными средствами. Также все категории граждан лишены различного рода льгот по проезду на транспорте. Указанные льготы вошли в так называемый социальный пакет. Льготы носят самый разный характер, у них разные источники финансирования и, соответственно, разные методы реализации. Безусловно, значительную часть льгот надо было отменять. Однако сделать это надо было разумно и по возможности безболезненно.
Проводимая в связи с принятием Закона о монетизации льгот модернизация системы социального обеспечения населения, можно сказать, окончательно подорвала оставшееся доверие к государству.
Летом 2004 г. тема предстоящей в начале 2005 г. отмены льгот взбудоражила буквально всю Россию. В то время как в Госдуме обсуждался и проходил первое чтение законопроект о замене льгот денежными компенсациями, в средствах массовой информации развернулась ожесточенная дискуссия между сторонниками и противниками планов правительства. Одновременно грядущая монетизация льгот обсуждалась едва ли не на каждой кухне, в курилке и на скамейке перед домом. Что и неудивительно: ведь у большинства россиян в семье есть те или иные льготники: пенсионеры, ветераны войны, военнослужащие, «чернобыльцы», «афганцы», инвалиды и т. д. В общем-то суть проблемы льгот, многие из которых существуют еще с советских времен, вполне ясна. И трудно не согласиться с теми, кто говорит, что эта система неэффективна, архаична, часто социально несправедлива, не соответствует нынешнему экономическому укладу страны и убыточна для государства. Реформа здесь, конечно, давно и вполне оправданно назрела. Но… Любая реформа такого рода, затрагивающая десятки миллионов людей, требует тщательной подготовки и просчета всех возможных ее плюсов и минусов. Наконец, она должна быть предельно понятной населению, прозрачной и не допускающей разноречивых толкований[5].
Запущенный механизм реформирования и охватившее страну в связи с монетизацией льгот «брожение умов» раскололи общество на сторонников и противников монетизации, результатом которого явились акции протеста против реформы и митинги в ее поддержку.
Закон о монетизации льгот содержит целый ряд нерешенных вопросов. Среди них: каким образом осуществить практическую реализацию монетизации, как сделать ее безболезненной для населения. Ответ на эти вопросы должен был быть найден не «отцами» реформы, а рядовыми служащими системы социального обеспечения, которых во многих регионах страны беспочвенно обвиняли в постигшей льготников участи, связанной с задержкой кровных выплат за утраченные льготы.
Реформа системы льгот, конечно, в любом случае не могла пройти безболезненно, поскольку она во многом сломала привычный уклад жизни многочисленных категорий населения (пенсионеров, ветеранов, инвалидов), для которых натуральные льготы восполняли недостаток денежных доходов, и которые, что очень важно, практически лишены возможности восполнить недостаток средств из иных источников.
Реформирование сложившейся системы социальных гарантий и компенсаций началось более чем кардинально, не была подготовлена достаточная нормативная база, обеспечивающая реализацию отдельных положений закона. Кроме того, практически отсутствуют источники финансирования, способные покрыть расходы при реализации компенсационных норм закона. Отметим, что законодатель разделил всех лиц, чья судьба во многом зависит от вступления в силу Закона о замене натуральных льгот денежными компенсациями, на две (а то и более) далеко не равные категории: тех, чья социальная стабильность будет напрямую зависеть от средств федерального бюджета, и тех, кто отнесен к числу так называемых региональных льготников. Вместе с тем абсолютное большинство отмененных льгот (и, соответственно, льготников) осталось без замены денежными средствами. Нормы закона на этот счет носят отсылочный характер и предлагают дождаться принятия соответствующих подзаконных актов, регламентирующих процедуру и размеры такой компенсации.
Резюмируя все сказанное, можно отметить, что принятый законодательный акт, как никакой иной, далек от совершенства, однако вся проблема кроется в том, что предлагаемый им механизм не только ни принят, но и не находится в стадии разработки.
1. Новая система социальной поддержки льготников
С текущего года в стране радикально изменилась форма социальной поддержки россиян, имеющих право на льготы. С 1 января 2005 г. взамен льгот отдельные граждане начали получать ежемесячные денежные выплаты. Тем не менее ряд льгот был сохранен, что во многом обусловлено социальным резонансом и массовыми митингами в защиту льгот. Разработчики законопроекта не раз отмечали возможность существования в рамках денежных выплат набора социальных услуг (так называемого социального пакета), который концентрирует в себе основные льготы для лиц, в них нуждающихся: медицинское, транспортное обслуживание. Однако заметим, что данный набор является далеко не безвозмездным.
Разработанный Законом о монетизации льгот порядок социальной поддержки населения в «чистом» его варианте будет существовать лишь до 2006 г. С его наступлением каждый льготник сможет выбрать: социальный пакет или деньги, т. е. либо отказаться от набора социальных услуг и увеличить себе компенсационную сумму, либо продолжать ими пользоваться, получая меньше денег.
Вместе с тем, несмотря на многочисленные разъяснения того, что же будет с имеющимися льготами, Закон не разрешает основных вопросов, суть которых сводится к тому: что будет дальше? Все это порождает у большинства льготников вполне оправданное беспокойство, которое порой выражалось в многочисленных акциях протеста. Во многом причина тому – несогласование в ответах о будущем льгот, порядке их замены, конкретных размерах их денежной компенсации, процедуре оформления.