Должности фискалов были учреждены указами от 2 и 5 марта 1711 года. Обер-фискал состоял при Правительствующем сенате, но назначался непосредственно государем. Фискалы образовывались при всех центральных и местных органах: коллегиях, канцеляриях, судах и др. В их основную обязанность входило «тайно проведывать, доносить и обличать» обо всех нарушениях закона, злоупотреблениях, воровстве и всем прочем, что «во вред государственному интересу может быть». С этой целью они принимали «доносы» от частных лиц, имели право посещать все присутственные места, требовать для просмотра дела и документы.
Довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фискальной службы имеется множество недостатков. Обер-фискал имел право в случае обнаружения злоупотреблений со стороны сенаторов вызывать их в суд. Однако воспользоваться этим правом он фактически не мог – ведь он подчинялся тому же Сенату. К тому же кроме того, пользуясь весьма широкими полномочиями и не чувствуя должной ответственности, многие фискалы не прочь были поживиться за счет тех мест, при которых они состояли, сами, таким образом, погрязнув в лихоимстве и злоупотреблениях. Их стали почти открыто ненавидеть, и само слово «фискал» приобрело такое же значение, как «ябедник», «доносчик».
Большая государственная печать Петра I. Нач. XVIII в.
Мало помог и указ Петра I «О должности фискалов», изданный в 1714 году, в котором прямо прописывалась ответственность фискалов за ложные доносы. Кроме того, оставался без контроля и присмотра высший государственный орган – Правительствующий сенат. Правда, иногда государь поручал контролировать сенатскую деятельность наиболее доверенным лицам, таким как генерал-ревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным офицерам гвардии. Но эти функции они выполняли временно, эпизодически.
Петр I, принявший в 1721 году титул императора, понимал, что нужно создать новый институт общества, стоящий как бы над Правительствующим сенатом и над всеми другими государственными учреждениями, который бы ревностно следил, как принятые им законы выполняются – ведь практически отовсюду выглядывала дореформенная Россия, одетая в новый европейский кафтан, который ей везде жал и дисциплинировал, чем создавал большое неудобство. Таким органом стала прокуратура. Указ о ней состоялся 12 января 1722 года. Вслед за этим были учреждены прокуроры и при надворных судах.
И если точкой отсчета учреждения органов прокуратуры мы вполне справедливо считаем 1722 год, то историю развития института власти прокурора смело можно отслеживать с более давних лет – с середины XVII века. Именно в те времена, как показывает анализ законодательства, начинают вполне зримо складываться предпосылки к возникновению прокуратуры в нашем Отечестве. Чуть более 70 лет потребовалось России, чтобы утвердиться в необходимости создания прокуратуры. Срок для матери-истории более чем скромный.
Именной указ1722 Января 12. Именной, данный Сенату. – О обязанностях Сенатских Членов, о заседании Президентов Воинских Коллегий, Иностранной и Берг-Коллегий в Сенате, о бытии при Сенате Генерал и Обер-Прокурорам, Рекетмейстеру, Экзекутору и Герольдмейстеру, а в каждой Коллегии по Прокурору; о выбирании Кандидатов к оным местам, и о чинении при сем выборе и балотировании присяги по приложенной форме.
Понеже правление сего Государства, яко нераспоряженного пред сим, непрестанных трудов в Сенате требует, а Члены Сенатские, почитай все свои Коллегии имеют: того ради не могут оного снесть, сие с начала не осмотря учинено, что ныне исправить надлежит, сие и прочее к тому надлежащее, как следует:
1. Чтоб кроме двух Воинских Коллегий и Иностранной, выбрать иных Президентов, а именно: в Юстиц, в Камер, в Коммерц, в Мануфактур-Коллегии, и в Статс-Контору. Надлежало бы и в Берг-Коллегию, но заобычного не знаю, того ради пока такой сыщется, быть по старому; также в Сенат прибавить из Министров, которые ныне при чужестранных Дворах, дабы Сенатские Члены партикулярных дел не имели, но непрестанно трудились о распорядке Государства, и правом суде, и смотрели бы над Коллегиями, яко свободные от них; а ныне сами будучие во оных как могут сами себя судить?
2. Президенты Воинских Коллегий и Иностранной и Берг-Коллегии должности не будут иметь ходить в Сенат, кроме нижеписанных причин: 1) Когда какие нужныя ведомости. 2) Когда новый какой указ в Государстве публиковать надлежит. 3) Когда суд генеральной. 4) Или какое новое дело, решения требующее. 5) Когда Я присутствую. Понеже довольно дела будет каждому в своей Коллегии.
3. Ревизион-Коллегии быть в Сенате понеже едино дело есть, что Сенат делает и не разсмотря тогда учинено было.
4. Надлежит быть при Сенате Генерал-Прокурору и Обер-Прокурору, также в всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-Прокурору; также надлежит быть при Сенате Рекетмейстеру, Экзекутору и Герольдмейстеру, или иной какой чин, кто б Дворян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят.
5. Ныне ни о чем так надлежит трудиться, чтоб выбрать и Мне представить Кандидатов в вышеписанные чины; а буде за краткостью времени всех нельзя: то чтоб в Президенты Коллегий и в Генералы и Обер-Прокуроры выбрать, что необходимая есть нужда до наступающего карнавала учинить, дабы постам испрашивать в делах было можно; в сии чины дается воля выбирать из всяких чинов, а особливо в Прокуроры, понеже дело нужно есть.
6. И понеже Юстиц-Коллегия касается до всего Государства, и чтоб не нарекали, что выбрали кого по какой страсти: того ради кажется лучше учинить так, чтоб выбрали в Кандидаты в Сенат двух, или трех всеми Офицеры, которые здесь, трех же также из Дворян отобрать лучших человек сто, и им также трех, и когда выберут, тогда позвать всех тех, кои выбрали Кандидатов в столовую и велеть балотировать. При сем выборе и балотировании присягать.
Шесть дней спустя императором учреждаются должности прокуроров в надворных судах.
Форма присяги балотирующим:Я нижеименованный обещаюся и клянуся всемогущим Богом, что, по Его Императорского Величества указу, определенное ныне балотирование и избирание в чины представленных Господ штаба, и Царедворцов, чинить мне ни для какой страсти, свойства, дружбы или вражды, но по самой истине, как я пред Богом и страшным Его судом в том ответ дать могу, и как суще мя Господь Бог да поможет. Аминь.
Января 18. Именной. – О бытии в Надворных Судах Прокурорам и о принятии доносов от Фискалов и людей посторонних.1. Прокурорам быть и в Надворных Судах…
(Полное собрание законов Российской империи. Т. 5. СПб., 1830. № 3877, 3880.)Фискалитет, с учреждением прокуратуры, утратил самостоятельное значение. Обер-фискал (с 1723 года – генерал-фискал) был подчинен непосредственно генерал-прокурору. Фактически же фискальная служба оказалась ненужной, но окончательно она была ликвидирована только при императрице Екатерине II (в 1775 году).
Прокуратура создавалась в России, прежде всего, как орган императорской власти, осуществляющей от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Полномочия, методы и формы работы, а также задачи, стоящие перед генерал-прокурором, в корне отличались от тех, которые были раньше у фискалов. Генерал-прокурор обязан был не только, а точнее сказать, не столько фиксировать нарушения закона, сколько их предупреждать. И на это ему были даны полномочия – он мог приносить протест с правом приостановления дела, о чем сообщал императору.
* * *
Первым генерал-прокурором 18 января 1722 года стал Павел Иванович Ягужинский. Представляя сенаторам генерал-прокурора, император Петр I сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».
Ягужинский Павел Иванович, граф
(1683–1736),
действительный тайный советник
* * *
Первый в истории государства Российского генерал-прокурор граф П. И. Ягужинский родился в семье бедного литовского органиста. Не имея почти никакого образования, с юных лет начал службу при фельдмаршале Головине. В 1701 Петр I, завороженный умом, выдающимися способностями и образной красивой речью юноши, зачислил его в Преображенский полк, а затем «пожаловал» в денщики (так назывались тогда флигель-адъютанты). С этого времени начинается стремительная и блестящая карьера Ягужинского, ставшего одним из любимцев русского царя. В 27 лет он уже камер-юнкер и капитан Преображенского полка, затем генерал-адъютант, генерал-майор и, наконец, генерал-лейтенант. Прекрасно владевший несколькими иностранными языками, умный и ловкий, он неоднократно выполнял важные дипломатические миссии: вел переговоры с королями Дании и Пруссии, участвовал в работе ряда международных конгрессов, часто сопровождал царя в заграничных поездках.