Актуальность исследования обусловлена и тем, что в связи с реформой системы федеральных органов исполнительной власти с одновременным пересмотром их структуры в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 на федеральном уровне надзорные функции за деятельностью соответствующих государственных и муниципальных органов, осуществляющих контроль за соблюдением требований градостроительного и жилищного законодательства, обязательных норм и правил, регулирующих строительную деятельность, по вопросам обеспечения безопасности зданий, повышения их эксплуатационной надежности, была возложена на Федеральную службу по технологическому надзору. Однако в дальнейшем при реструктуризации исполнительных органов власти эта функция ни одному из вновь созданных органов не была передана.
Прокурор Советско-Гаванской городской прокуратуры Хабаровского края Собчук М. В. справедливо отмечает, что дело не просто в нарушениях установленных правил должностными лицами или в недостатке бюджетных средств. Проблема, по его мнению, заключается в том, что еще недостаточно урегулирована деятельность уполномоченных органов и должностных лиц в сфере жилищно-коммунального хозяйства5. Этот недостаток можно отнести и к деятельности надзорных и контролирующих органов в жилищной сфере.
Наряду с проблемами организационного характера имеются и иные проблемы. Прежде всего речь идет о пробелах в нормативно-правовом регулировании, что непосредственно сказывается в процессе юрисдикционной деятельности судебных органов, правоприменительной практики органов жилищного надзора и контроля.
Цель данной работы – разработать предложения по совершенствованию деятельности системы государственных органов, осуществляющих надзорные функции в жилищной сфере, на основе оптимизации законодательной базы, регламентирующей их деятельность.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.
Предметом исследования являются действующее российское и зарубежное законодательство в сфере государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля, правоприменительная практика в исследуемой сфере, а также доктринальные положения о соотношении категорий надзора и контроля.
Методологической основой работы стал общенаучный метод диалектики. Также в процессе исследования были использованы специальные научные методы: логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, системно-функциональный и контент-анализ текстов нормативных правовых актов и судебных решений. При осуществлении научного исследования авторский коллектив руководствовался требованиями основополагающих гносеологических принципов восхождения от абстрактного к конкретному, объективности, всесторонности и полноты исследования.
Эмпирическую основу исследования составили федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регламентирующие порядок организации и осуществления государственного надзора и муниципального контроля в жилищной сфере, а также результаты правоприменительной деятельности арбитражных судов и судов общей юрисдикции по рассмотрению заявлений (исков) по оспариванию решений органов государственного жилищного надзора и органов муниципального жилищного контроля. Исследование основывалось на результатах анализа научных трудов, объектом исследования которых являлись общественные отношения, складывающиеся в жилищной сфере в целом и, в частности, в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг, осуществления надзора и контроля в жилищной сфере.
В результате исследования проанализировано состояние правового обеспечения осуществления государственными органами надзорных функций в сфере жилищных правоотношений; сформулированы предложения о разработке программы подготовки сотрудников управляющих компаний в целях совершенствования их деятельности.
Практическое использование полученных результатов позволят исключить дублирование проверочных мероприятий на разных уровнях осуществления государственного надзора и муниципального контроля в жилищной сфере, повысить эффективность защиты жилищных прав граждан, уменьшить случаи злоупотреблений в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг, придать деятельности компетентных органов объективности и гласности.
Глава 1
Теоретико-правовые основы осуществления жилищного надзора в Российской Федерации
1.1. «Административный надзор» и «государственный жилищный надзор» как теоретические дефиниции
Научный и практический интерес к административному надзору в настоящее время вызван рядом объективных и субъективных факторов, в первую очередь связанных с проведением административной реформы6 и принятием Концепции административной реформы на период 2006–2010 гг.7
Понятие «административный надзор» достаточно широко используется в современной законодательной базе, а в юридической литературе по данной правовой категории среди ученых-административистов ведутся научные споры и дискуссии.
Единого общепринятого подхода к данному понятию пока не выработано, хотя, очевидно, административный надзор является функцией исполнительной и муниципальной власти и проявляет себя на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Понятие «административный надзор» вошло в категориальный аппарат юридической науки на рубеже 60-х гг. XX в. В этот же период термин «административный надзор» был закреплен в законодательстве, а именно в Положении об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 № 5364-VI8.
И это первый, наиболее узкий подход к понятию административного надзора, ибо он состоит в отождествлении административного надзора со специальным видом правоохранительной деятельности. Иными словами, сфера применения административного надзора охватывает в этом случае только наблюдение за исполнением специальных правил и требований, установленных законами, актами правительства, ведомственными актами, а также и самими органами, осуществляющими этот надзор9. В этом определении подчеркивается, что административный надзор является только функцией милиции.
Второй подход к решению рассматриваемой проблемы также имеет публично-правовую направленность, но значительно расширяет сферу применения административного надзора; помимо деятельности только правоохранительных органов, в него включается деятельность специализированных государственных инспекций10.
Таким образом, согласно двум первым подходам административный надзор учеными-административистами рассматривался как специализированная функция правоохранительных органов и государственных инспекций по наблюдению за исполнением специальных правил и норм, установленных уполномоченными на то органами.
Третий подход более уже трактует административный надзор как специфическую правовую форму управленческой деятельности органов государства11. В юридической литературе административный надзор часто отождествляется с контролем, но ряд ученых считают, что это два разных понятия и их не следует отождествлять.
В настоящее время дискуссионными остаются вопросы, касающиеся определения правовой природы административного надзора; проблеме административного надзора уделяется существенное значение, изучению подвергаются различные аспекты данного явления12.
В юридической литературе административный надзор, как правило, рассматривается в соотношении с контролем13.
По мнению М. С. Студеникиной, контроль осуществляется в отношении организационно неподчиненных субъектов14, с чем трудно согласиться.
Административный надзор имеет не только общие черты с контролем, но и отличия, поэтому его необходимо отграничить от контроля.
При раскрытии сущности административного надзора необходимо использовать интеграционный подход, включающий следующее:
– назначение административного надзора, т. е. обеспечение безопасности и защита законных прав и интересов государства, общества и граждан, что возможно лишь при непосредственном влиянии государства на данные процессы путем правового воздействия;
– инструментарий административного надзора, т. е. специальные методы, способы, приемы (охрана, защита и правовое регулирование поднадзорных объектов), с помощью которых достигаются задачи и цели административного надзора;