Многочисленные местные боевые дружины, группы, отряды и «боевики-одиночки» обрушились на представителей власти, преимущественно среднего и низшего звена. Широкое распространение получили экспроприации казённых, а нередко и частных средств, никогда ранее не применявшиеся в таких масштабах. С января 1905-го по июль 1906 г. было совершено 1951 ограбление по политическим мотивам. 8 июля 1906 г., в день своего назначения председателем Совета министров, П. А. Столыпин с трибуны Государственной думы сообщил, что с октября 1905-го по апрель 1906 г. от руки террористов погибли 288 человек, 388 должностных лиц было ранено, 150 покушений не удались. По статистике Департамента полиции только в 1907 г. «невыясненными лицами» было совершено 3487 терактов[4].
Политическая полиция оказалась в сложной ситуации. Разрозненные действия боевиков было гораздо труднее взять под контроль, чем централизованный партийный террор. Кроме того, наряду со старыми противниками, появилась масса новых организаций, в лояльности которых по отношению к власти нельзя было быть уверенными.
Небывалое расширение сферы наблюдения потребовало нового преобразования органов сыска. В 1906 г. в «политической части» Департамента полиции формируются два Особых отдела: первый ведал розыскной работой в партиях, второй — в массовом движении и среди общественности. Число охранных отделений с трех в 1902-м возросло до тридцати одного в 1908 г. Кроме того, было создано восемь Районных охранных отделений, являвшихся промежуточным звеном между Департаментом полиции и местными органами политического розыска (см. д-ты №№ 16, 17). На первых порах РОО оказались достаточно эффективными, оперативно реагируя на возникающие проблемы и координируя работу местных органов политической полиции.
Увеличивалась количественно и совершенствовалась качественно агентурная сеть. К началу 1907 г. были разработаны и разосланы в Охранные отделения и Губернские жандармские управления инструкции по организации внутреннего и наружного наблюдения (см. д-ты №№ 18, 25, 26), строго регламентирующие эту сторону деятельности политической полиции. С изданием инструкции по ведению агентурного наблюдения «Департамент полиции окончательно положил в основу политического розыска в государстве секретных сотрудников, а внешнему, наружному наблюдению через филеров, стал придавать второстепенное и вспомогательное значение»[5].
В связи со смещением акцентов на развитие внутренней агентуры многие щекотливые вопросы, неизбежно возникающие в процессе деятельности политической полиции, вставали особенно остро. Какую линию поведения должен избрать секретный сотрудник, внедренный в противозаконное сообщество? «Активным участником в преступлениях секретный агент ни в каком случае не может быть допущен», — доказывал генерал В. Д. Новицкий. Но что способен узнать человек, который далек от дел нелегальной организации?
В атмосфере охранного отделения всегда витал соблазн провокации. Любой секретный сотрудник мог оказаться двойным агентом как, например, знаменитый Евно Азеф, агент политической полиции и глава Боевой организации Партии социалистов-революционеров с 1903-го по 1908 год. В одном из обзорно-аналитических документов Департамента полиции имеется следующее определение понятия «провокатор» — это «такое лицо, которое само принимает на себя инициативу преступления, вовлекая в это преступление третьих лиц, которые вступили на этот путь по побуждению агента-провокатора»[6]. Офицерам, «ведающим розыск», вменялось в обязанность неукоснительно следить, чтобы агент не переступал тончайшую грань, отделяющую «сотрудничество» от «провокации».
С одной стороны, при участии Азефа были организованы убийства министра внутренних дел В. К. Плеве и великого князя Сергея Александровича. С другой стороны, его деятельность «обессилила террор в самую критическую для правительства и для революции эпоху»[7] — ни одного удачного теракта после покушения на Сергея Александровича 4 февраля 1905 г. до конца Первой русской революции ПСР не осуществила. Но главным результатом подрывной работы Азефа стал острейший кризис партии, вызванный разоблачением секретного сотрудника полиции, ставшего одним из лидеров эсеров. Не доверяя больше ЦК, «гнезду измены и провокации», местные группы стремились к самостоятельности, происходило распыление террора. Многие боевики отошли от дел, в партии и обществе набирали силу антитеррористические настроения. После ряда неудач в начале 1911 г. БО ПСР была распущена.
«Дело» Азефа не прошло бесследно и для органов сыска. Помимо скандальных запросов о провокации в Думе, политическая полиция стала всё чаще сталкиваться в своих рядах с феноменом двойных агентов. Нередко последние пытались найти выход из тупика, в который рано или поздно загоняла их игра на два фронта, с помощью терактов. Гибель полковника С. Г. Карпова, убийство П. А. Столыпина поставили под сомнение правомерность использования важнейшего средства политического розыска — внутренней агентуры.
С назначением в январе 1913 г. товарищем министра внутренних дел заведующим полицией и командиром Корпуса жандармов В. Ф. Джунковского эти сомнения перетекли в практическую плоскость. Как пишет А. Ю. Дунаева, автор одной из последних монографий об этой интересной личности, «уже с первых шагов Джунковского на новом поприще обозначился конфликт между его взглядом на систему органов розыска как часть государственного аппарата, которая должна строго подчиняться действующим законам, и взглядом офицеров-«охранников», для которых на первом месте зачастую была конкретная розыскная целесообразность, а не абстрактное представление о чести и достоинстве и формальное выполнение законодательных норм»[8].
Прежде всего, В. Ф. Джунковский поставил вопрос об отмене внутренней агентуры из числа нижних чинов в войсках (см. д-т № 62). Хотя накануне этого распоряжения Департамент полиции издал целый ряд циркуляров, свидетельствующих о необходимости усиления агентурной работы в армии. Но человеку чести, каким, несомненно, являлся В. Ф. Джунковский, казалось совершенно «недопустимо, чтобы солдат был шпионом среди своих товарищей»[9]. О результатах этого преобразования можно судить по мемуарам Константина Ивановича Глобачева, который встретил Февральскую революцию на посту начальника Петроградского охранного отделения: «С этого времени розыскные органы черпали сведения как бы мимоходом, случайные и весьма поверхностные. Например, известно было по некоторым данным, что уже в 1916 году настроение войск Петроградского гарнизона внушало опасения, но за отсутствием внутренней агентуры, вопрос этот не мог быть исследован с достаточной полнотой и конкретно, а потому и невозможно было заранее принять требуемые меры по ликвидации вредных элементов»[10].
Подобным же циркуляром В. Ф. Джунковский запретил органам политической полиции иметь агентов среди учащихся средних учебных заведений (см. д-т № 63). Реформы коснулись и наружного наблюдения. Жандармских унтер-офицеров, которые нередко использовались розыскными органами в качестве филеров, были предписано заменить вольнонаемными сотрудниками наружного наблюдения. Тогда им не пришлось бы переодеваться в «партикулярное платье» и отказываться от мундира — символа воинского достоинства. В. Ф. Джунковский был убежден, что высокое звание офицера вообще несовместимо с политическим розыском. Задача максимум, которую он не успел осуществить — передать эту грязную работу штатским специалистам-юристам.
В 1912–1913 гг. несколько снизилась острота противостояния власти и общества, в революционном движении наступило временное затишье. Товарищ министра внутренних дел счел момент вполне благоприятным для сокращения средств на секретную агентуру. Исследователи замечают, что самому существенному сокращению подверглись агентурные расходы Киевского ГЖУ. Расследование обстоятельств гибели П. А. Столыпина выявило не только халатность местных органов сыска, но и растрату начальником Киевской «охранки» подполковником Н. Н. Кулябко значительных казенных сумм. А. Ю. Дунаева вообще считает, что предвзятое отношение Джунковского к сотрудникам охранных отделений «было вызвано скорее всего тем фактом, что именно при участии агентов-провокаторов Е. Азефа и Д. Богрова погибли два человека, которых Владимир Федорович глубоко уважал — великий князь Сергей Александрович и П. А. Столыпин»[11].
Институт секретных сотрудников постепенно сокращался, также как и количество охранных отделений — «рассадников провокации», по мнению В. Ф. Джунковского. 15 мая 1913 г. были ликвидированы 8 охранных отделений, а осенью и все остальные, за исключением Петербургского, Московского и Варшавского. Та же участь была уготована Районным охранным отделениям, упраздненным в 1914 г. (за исключением Туркестанского). Дела ликвидированных учреждений передавались Губернским жандармским управлениям. «…Джунковский уничтожил охранные отделения в провинции и передал снова агентуру в руки губернских жандармских управлений, то есть вернулся к той старой отжившей системе политического розыска, которая была изменена опытным и умным министром Плеве»[12], — писал один из видных деятелей политического сыска Александр Иванович Спиридович. В сущности, структура политической полиции возвращалась к положению, существовавшему до 1902 г. Хотя вызовы времени требовали совсем другого ответа…