Теория социального обслуживания делает упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения.
Ни одна из описанных теорий самоуправления не действовала в чистом виде. Идея, положенная в основу либо государственной, либо общественной теории самоуправления, могла столкнуться с самыми различными препятствиями для своего осуществления.
Тема 2. Муниципальное право как отрасль права
1. Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления.
Предметом муниципального права выступают муниципально-правовые отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.
1. Данные отношения возникают в основном на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением муниципального образования.
2. Эти отношения имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетной, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления – в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.
Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т. д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Это доказывает, что муниципальное право – комплексная отрасль права.
3. Обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т. е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.
Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов. Исходя из этого, муниципально-правовые отношения подразделяются на три вида:
• отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. Эти отношения связаны с символикой, правом вступать в ассоциации и союзы и т. д.;
• отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. Это отношения, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения;
• отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления.
Муниципально-правовые отношения имеют свою структуру. Объектами отношений выступают вопросы местного значения, содержание это права и обязанности сторон, юридический факт – действия и события.
Субъектами муниципально-правовых отношений являются:
• муниципальные образования;
• население муниципальных образований;
• собрание (сход) граждан;
• органы местного самоуправления;
• граждане;
• выборные должностные лица органов местного самоуправления;
• органы территориального общественного самоуправления;
• ассоциации и союзы муниципальных образований;
• государственные органы;
• общественные объединения;
• предприятия, учреждения, организации.
2. В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений, которые используются в отрасли права, того или иного правового приема различают два основных метода правового регулирования – императивный (властный) и диспозитивный. Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего отношения в сфере исполнительной власти.
Дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др.
Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права. Местное самоуправление – это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Таким образом, при регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используется императивный метод.
Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.
Кроме императивного и диспозитивного методов в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Это обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как необходимого элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации.
Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Таким образом, в муниципальном праве используется не один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а совокупность методов правового регулирования.
3. Источниками муниципального права являются действующие правовые акты, содержащие нормы муниципального права и муниципально-правовые договоры. Можно выделить четыре группы источников муниципального права с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.
К первой группе относятся международные акты, например Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.
Ко второй группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ – главный источник муниципального права. В гл. 8 содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления. Одновременно Конституцией РФ установлены и другие основополагающие принципы местного самоуправления, в частности обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы (ст. 15); смысл деятельности местного самоуправления – содействие осуществлению и реализации прав и свобод человека и гражданина (ст. 18); отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти (ст. 12).
Важнейшим источником муниципального права является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Третью группу источников составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др. Кроме того, в эту группу входят акты президентов республик, глав администраций других субъектов Федерации, постановления законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муниципального права. Данные источники: применительно к специфике конкретного региона развивают и дополняют соответствующие положения Конституции и федерального законодательства; создают возможность для дальнейшего правового регулирования отношений местного самоуправления на локальном уровне.