Республика Саха (Якутия) с 1994 по 2002 г. имела двухпалатный парламент – Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), которое состояло из двух палат – Палаты Республики и Палаты представителей[141]. Двухпалатный парламент существовал в Республике Карелия с 17 апреля 1994 г. до 12 февраля 2001 г.[142]; в Республике Тыва с 6 мая 2001 г. В 2006 г. данный орган был преобразован в однопалатный[143].
Двухпалатный законодательный (представительный) орган власти функционировал и в Чеченской Республике – Парламент Чеченской Республики состоял из Совета Республики и Народного Собрания[144]. В настоящее время на территории Чеченской Республики действует однопалатный законодательный (представительный) орган – Народное Собрание Чеченской Республики. В Республике Адыгея и в Кабардино-Балкарской Республике также были упразднены двухпалатные парламентские органы[145].
Последним двухпалатным законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации оставалось Законодательное Собрание Свердловской области.
Однако в связи с принятием 23 декабря 2010 г. нового Устава Свердловской области Законодательное Собрание Свердловской области преобразуется в однопалатный законодательный (представительный) орган[146].
Как видим, к настоящему времени субъекты РФ окончательно отказались от регионального бикамерализма.
Не все просто в характеристике взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти на уровне субъектов РФ.
Рассматривая проблему влияния субъектов РФ на формирование и функционирование системы федеральных органов государственной власти, следует также иметь в виду:
– ст. 134 Конституции РФ, которая предусматривает, что предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить также и законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
– ст. 135 Конституции, устанавливающей, что положения гл. 1, 2, 9 Конституции сначала голосуются в палатах Федерального Собрания тремя пятыми голосов в каждой.
В случае если палаты решат поддерживать поправки, необходимо созвать Конституционное Собрание, федерального конституционного закона о котором до сих пор нет. Но в тех проектах закона, которые имеются в различных формах, предусматривается участие субъектов в его формировании.
Изменить систему государственных органов, закрепленную в гл. 1 Конституции, также нельзя без участия субъектов РФ.
Подводя итог сказанному, можно констатировать, что:
– система органов государственной власти в субъектах РФ носит неоднородный характер, свои особенности она имеет в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах;
– сегодня, наряду с горизонтальным разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России идет не менее сложный процесс разделения власти по вертикали. Имеется в виду разделение власти между федеральными органами, с одной стороны, органами власти субъектов РФ, с другой, и органами местного самоуправления, с третьей;
– органы законодательной власти, как и органы исполнительной власти в субъектах РФ, также имеют свою вертикаль. Это вертикаль поддержки, вертикаль взаимодействия и вертикаль обобщения опыта и внедрения передовых методов работы. Это вертикаль представительных органов, осуществляющих контроль за исполнением законов;
– в субъектах РФ в настоящее время происходит реальное становление системы органов государственной власти. Основой этого процесса является конституционно-правовое регулирование.
§ 3. Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
Термин «правовое регулирование» довольно широко используется в юридической науке[147]. В юридическом энциклопедическом словаре под правовым регулированием понимается процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права)[148].
Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ – это процесс воздействия на формирование и функционирование системы органов законодательной и исполнительной власти, осуществления их деятельности с помощью различных правовых регуляторов, действующих в интересах как российского государства в целом, так и каждого его субъекта.
Высшим типом правового регулирования в Российской Федерации является конституционное регулирование, осуществляемое с учетом ее федеративного характера[149].
Конституционное регулирование представляет собой политико-правовое воздействие на общественные отношения[150] и выступает первоначальным этапом сознательного и планомерного воздействия людей на процесс общественного производства[151].
Конституционное регулирование носит обобщающий характер, закрепляя самое главное в общественных отношениях[152].
Как справедливо отмечает Н. А. Богданова, первичность правового регулирования является свойством конституции, подчеркивающим главенствующую роль основного закона в определении правовых начал и правил для субъектов общественных отношений, которое задается путем установления принципов конституционного строя, включающих основы функционирования власти и обеспечения свободы, а также посредством регламентации наиболее важных государственных и общественных институтов и закрепления положения субъектов правового общения, включающихся во власть и реализующих свободу[153].
Таким образом, конституционное регулирование воздействует на многообразные виды общественных отношений в сферах закрепления основ конституционного строя, прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов и местного самоуправления.
С. А. Авакьян называет несколько исходных факторов, влияющих на содержание конституции и элементы предмета правового регулирования.
1. Прежде всего это политические воззрения на природу собственности, власти, назначение тех или иных ее институтов.
2. Конституция в принципе должна соответствовать тем фактическим отношениям, которые сложились в стране.
3. На предмет и характер конституционного регулирования определенное влияние оказывает уровень развития общественного сознания.
4. Следует принимать в расчет назначение конкретных конституций.
5. При оценке предмета и объемов регулирования немаловажным фактором являются также воля и усмотрение органов и лиц, занимавшихся подготовкой проекта, органа, принимающего конституцию или утверждающего ее текст для вынесения на референдум, а в определенной степени – и пожелания граждан участвовать в обсуждении проекта.
6. На предмет и содержание конституции определенное влияние оказывают собственные свойства конституции как политико-правового документа[154].
Предмет регулирования действующей Российской Конституции определяется ее целями и задачами. Основная цель Конституции – закрепить новую модель российской государственности, юридически узаконить принципиально новую (по сравнению с предыдущими конституциями) модель взаимоотношений личности и государства. Соответственно, основные задачи Конституции РФ:
– юридически продекларировать отказ от советской формы власти;
– закрепить качественно новый тип общественного и государственного строя;
– на конституционном уровне признать плюрализм форм собственности;
– признать политическое и идеологическое многообразие;
– утвердить новую систему власти.
Эти обстоятельства определили особенности предмета регулирования Конституции РФ[155].
Современный этап конституционного строительства требует переосмысления пределов конституционного регулирования. Прежде всего, в задачу конституции не входит нормативное определение детальных перспектив общественного развития. Общество пришло к осознанию того, что речь не должна идти о том, чтобы выдумывать заманчивый образ будущего и потом навязывать его жизни. Но речь можно и нужно вести о том, что конституция, будучи результатом субъективной деятельности людей, должна быть объективной и по содержанию. Общество нуждается в том, чтобы в конституциях с учетом как ее относительной стабильности, так и стимулирующего воздействия на прогрессивные общественные отношения были закреплены основные закономерности не только политического, но и экономического, социального и культурного развития общества и его структур. Современная конституция не есть лишь способ или форма регламентации отношений между личностью и государством, определения их взаимных прав и обязанностей, это продуманная модель организации всех сфер жизни социума, степень детализации которой в каждой из этих сфер различна – от детального определения государственной власти до провозглашения лишь общих принципов: на них основывается экономическое развитие и культура[156].