– политика содействия развитию впервые получила определение через цели, которые она преследует, а именно, ее цель, в соответствии со ст. 208 Договора, «сокращение, и, в конце концов, искоренение бедности»;
– политика преференций и привилегий в отношении стран Африки и Карибского бассейна, закрепленная ранее в параграфе третьем ст. 179 Римского договора, исключена.
Среди иных нововведений, не относящихся к изменениям уже существовавших ранее положений, необходимо отметить важный момент – появление новой главы, посвященной гуманитарной помощи. Несмотря на то, что гуманитарная помощь напрямую не связана с политикой содействия развитию, появление Главы III в части Договора, посвященной внешней политике, и ст. 214 предоставляют европейским инстанциям юридическое основание для принятия гуманитарных мер в отношении стран, региональных организаций и интеграционных объединений Азии и Латинской Америки. Это новое положение (ст. 214) закрепляет гуманитарную помощь, которая не регулировалась основополагающими европейскими текстами и реализовывалась на основании Регламента Совета № 1257/96 от 20 июня 1996 г., который, в свою очередь, был принят на основании ст. 179 Римского договора (ст. 209 Договора о функционировании Европейского союза).
2.2.2. Финансовые инструменты регулирования взаимодействия ЕС с латиноамериканскими и азиатскими странами и интеграционными объединениями
Среди финансовых источников, обеспечивающих взаимодействие ЕС с латиноамериканскими и азиатскими странами и интеграционными объединениями, основным является, безусловно, бюджетное финансирование. До 1990 года статьи расходов, предназначенных на обеспечение сотрудничества с развивающимися странами, а также с другими странами, прописывались в общем бюджете в части 9-ой, а с 1991 года данные расходы были объединены в подразделе B7, озаглавленном «Внешняя политика»[96]. С тех пор наименования и расположение статей расходов, посвященных внешней политике, менялись, но важным остается тот факт, что расходы, предусмотренные в части бюджета, посвященной внешним связям ЕС, не являются единственным источником средств внешней политики ЕС. Действительно, другие статьи расходов также способствуют реализации целей данной политики. Примером могут служить статьи расходов, предназначенных для «Общей внешней политики и политики безопасности», кредиты на которую классифицируются отдельно от кредитов, предусмотренных для внешней политики вообще, и определяются отдельными статьями расходов в европейском бюджете. Стоит напомнить, что в отличие от политики содействия развитию в рамках внешней политики ЕС, расходы на общую внешнюю политику и безопасность могут финансироваться как государствами-членами, по схеме распределения расходов, так и бюджетом Союза.
Финансовые расходы на внешнюю политику ЕС являются основным инструментом, посредством которого Европейский союз приобретает в глазах других государств, международных и региональных организаций, а также интеграционных объединений качество полноценного субъекта международной деятельности. Действительно, финансовые средства позволяют Европе осуществлять внешнюю политику, например, посредством предоставления гуманитарной помощи третьим странам. В таком контексте распределение средств, предназначенных для реализации политики содействия развитию, осуществляется в рамках двойного подхода.
Первый из них – географический. Отдельная глава бюджета посвящается каждой из следующих зон: Средиземноморский бассейн, Латинская Америка, Азия. Тем не менее, географические зоны, определяемые в рамках статей бюджета, предназначенного для политики содействия развитию, меняются от одного бюджетного года к другому.
Второй подход можно определить как отраслевой или тематический, в рамках которого расходы по каждой специфической бюджетной статье распределяются вне зависимости от географической зоны. Основными категориями статей расходов в рамках такого подхода являются: гуманитарная помощь, на которую выделяется наибольшее количество бюджетных средств внешней политики; экстренная продовольственная помощь; помощь странам, которые являются жертвами катастроф или серьезных кризисов; помощь содействию развития демократии и защиты прав человека и т. п.
Подчеркнем, кроме того, что в течение последних лет Европейский союз несколько перестроил свои отношения с соседними странами. Так, в 2002 году программы технической помощи, предназначенные для стран Балканского полуострова и Средиземного моря, занимали в общей сложности 34 % бюджета всей внешней помощи. Размер данной помощи можно даже определить как 44 %, если в расходы на эти страны включить программы помощи странам Центральной Европы.
Эти цифры свидетельствуют о том, что политико-экономический интерес Союза сконцентрирован на помощи соседним регионам, т. к. «это способствует стабильности региона и создает предпосылки для формирования экономического и социального пространства, в котором организуется интеграция»[97]. В связи с таким перекосом в финансировании инициатив внешней политики ЕС, на наш взгляд, стоит задуматься о переориентации помощи с восточных регионов европейского континента на отношения с Латинской Америкой и Азией, т. к. в противном случае инициативы и цели, предпринятые и зафиксированные в рамках партнерских отношений со странами данного региона, рискуют быть невыполненными.
Другим вопросом, связанным с финансированием внешней политики и, в частности, политики содействия развитию, является вопрос эффективной реализации или конкретного выполнения инициатив, на которые выделяются бюджетные средства.
Реализация проектов в данной области, как неоднократно указывалось в литературе, не может быть признана удовлетворительной. Так, например, средний уровень выполнения инициатив и мер в рамках внешней политики немного снизился в 2001 году (по отношению к 2000 году). Исполнение программ внешней политики было равно 91,4 % в 2000 году и снизилось до 86,2 % в 2001 году. Следовательно, неисполнение бюджета, в смысле неизрасходования средств, предназначенных для реализации проектов в рамках политики содействия развитию, увеличилось в 2001 году, что привело инстанции Союза к необходимости аннулирования кредитов по данным статьям расходов в размере 600 миллионов евро[98].
Тем не менее, ситуация различается в зависимости от географической зоны. Так, например, программы, инициируемые в некоторых географических зонах, получили дополнительные кредиты на их реализацию. Конкретным примером могут служить именно страны Азии. Наоборот, в том, что касается Латинской Америки, предоставление бюджетных средств сократилось, и это несмотря на то, что распределение средств сегодня осуществляется институтами Союза, управляющими внешней помощью, что должно было иметь положительное воздействие на ускорение выплат и распределение средств[99].
Европейский инвестиционный банк и Европейский фонд развития – это отдельные инструменты финансирования внешней политики, которые не сливаются с общей европейской системой бюджетного финансирования. Европейский инвестиционный банк, в частности, предоставляет ссуды в рамках своей внешней деятельности, а Европейский фонд развития предоставляет помощь, которая финансируется за счет государств-членов, взносы которых рассчитываются согласно определенной схеме распределения расходов.
Помощь Европейского фонда развития (ЕФР) – это финансовый инструментом, который действует с 1958 года. У Фонда особый статус: он обособлен от общего европейского бюджета и процедур, которые регулируют бюджет. Деятельность ЕФР касается исключительно государств Африки, Карибского бассейна и Тихого океана, поэтому мы не будем останавливаться на нем специально. Тем не менее, можно предположить, что в будущем ЕФР будет интегрирован в общий европейский бюджет. Изменения с целью такого интегрирования были уже предложены, в частности, по инициативе Франции[100]. «Бюджетирование» ЕФР (если оно будет введено) изменит парадоксальную ситуацию, в которой находится данный финансовый инструмент, а также изменит процедуры предоставления помощи[101].
Созданный в 1958 году Римским договором Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) – это коммерческое учреждение, которое занимается получением прибыли на финансовых рынках. Полученная им прибыть используется для финансирования проектов, соответствующих целям, определенным в различных актах Союза.
Акционерами ЕИБ являются государства-члены Европейского союза, которые распоряжаются частью капитала ЕИБ. Банк наделен финансовой самостоятельностью и не связан с бюджетом Союза, что и позволяет его квалифицировать как автономный финансовый институт Европейского союза. Более того, объем операций ЕИБ позволяет представить его как одну из наиболее крупных, многосторонних финансовых корпораций в мире.