Отправными точками в таком исследовании являются следующие. Регулирование общественных отношений – главная функция права, его основная характеристика в действии, движении, процессе реализации его возможностей. Правовое регулирование – это осуществляемое при помощи права и всей совокупности процессуальных средств, образующих его механизм, юридическое воздействие государства на общественные отношения в сфере национальной безопасности. Исследование этого механизма создает теоретико-методологические предпосылки для решения крупной научной проблемы оптимизации законодательства и правоприменительной практики в сфере национальной безопасности.
Слово «механизм» с этимологической точки зрения означает внутреннее устройство, совокупность состояний и процессов, составляющих какое-либо явление, устройство для передачи и преобразования, представляющее собой систему тел (звеньев), в которой движение одного или нескольких тел (ведущих) вызывает движение остальных тел системы[45].
Ю.Н. Андреев этот термин понимает как движение, динамика, согласованное взаимодействие составных частей (элементов) единого целого, необходимые для этого движения (согласования) средства, способы, процедуры, факторы, условия ради достижения положительных целей (результатов), стадии и т. д.[46]. Ряд юристов понимают этот термин как систему юридических средств, систему средств и факторов, систему условий и средств[47], а правовые средства – как правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях), и действия (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей[48].
Ю.Н. Андреев выделяет такие разновидности социально-правового механизма, как механизм правотворчества, механизм правообразования, социально-правовой механизм реализации конституционных прав и свобод граждан, механизм правового регулирования, механизм регулирующего воздействия права, механизм государственной защиты прав и свобод человека, механизм правоприменения, механизм правореализации, механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, правоохранительный механизм, механизм непосредственной реализации прав и свобод личности, механизм защиты прав и свобод человека, механизм осуществления гражданских прав[49].
Изучение механизма правового регулирования занимает ученых длительное время. Значительный интерес для разработки этой проблемы имели труды С.С. Алексеева.
В своем фундаментальном труде «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» он одним из первых предложил рассматривать это уникальное правовое явление как систему. Ученый установил, что механизм правового регулирования представляет собой последовательность определенных стадий, состоящих из соответствующих элементов. На первой стадии (формирование и действие юридических норм) происходит регламентирование общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредовании. Нормы права как элементы этой стадии направляют поведение участников общественных отношений, устанавливают определенный правовой режим. Вторая стадия – возникновение правоотношений. Конкретные права и обязанности субъектов правоотношений возникают при наличии фактических обстоятельств (юридических фактов). Этой стадии сопутствуют элементы-правоотношения. Правоотношения являются условием возможного приведения в действие специальных (правоохранительных, правозащитных) юридических средств по обеспечению субъективных прав и правовых обязанностей. Третья стадия представляет собой реализацию субъективных прав и юридических обязанностей. На этой стадии заложенные в юридических нормах программы поведения претворяются в жизнь, становятся реальностью. В качестве элементов этой стадии выступают акты реализации прав и обязанностей, индивидуальные предписания[50].
В дальнейшем С.С. Алексеев развил свое учение и указал на возможность существования четвертой (факультативной) стадии (применение права), которая либо предшествует возникновению правоотношений, либо обеспечивает их реализацию. На этой стадии компетентный властный орган издает индивидуальные акты. Ей соответствуют индивидуальные предписания применения права. Стадия применения права характеризуется тем, что «компетентный властный орган (прежде всего суд) издает властный индивидуальный акт»[51].
Авторы современного академического курса общей теории государства и права указывают на четыре стадии правового регулирования: 1) регламентация общественных отношений; 2) возникновение субъективных прав и субъективных юридических обязанностей;
3) реализация субъективных прав и субъективных юридических обязанностей, воплощение их в конкретном фактическом поведении;
4) применение права.
Этим стадиям соответствуют четыре элемента механизма: 1) нормы права; 2) правоотношения; 3) акты реализации прав и обязанностей; 4) акты применения права[52].
Некоторые исследователи рассматривают пять стадий механизма правового регулирования, включая такую дополнительную стадию, как юридический факт (юридический состав)[53].
Понятие «механизм правового регулирования» производно от понятия правового регулирования.
Некоторые авторы определяют правовое регулирование как осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями, т. е. определяют правовое регулирование через правовое воздействие.
Однако не всякое правовое воздействие составляет механизм правового регулирования. Понятие механизма правового регулирования уже понятия механизма правового воздействия, ибо воздействие включает как регулирование с помощью определенной правовой нормы, так и другие правовые средства и формы влияния на поведение людей. В механизм правового воздействия наряду с механизмом правового регулирования включают и правовое сознание, правовую культуру, правовые принципы, правотворческий процесс. Отличие правового воздействия от правового регулирования состоит в том, что правовое воздействие является частью социального воздействия. Как культурная и информационная ценность, право определяет направление человеческой деятельности, вводит ее в общие рамки цивилизованных общественных отношений. Именно в этом смысле правовое воздействие шире, чем правовое регулирование общественных отношений.
Особенность правового регулирования заключается в осуществлении государством посредством издания общеобязательных норм поведения. Здесь проявляется искусство правотворческих органов, их умение учитывать реальные возможности и предвидеть наступающие последствия.
Другие юристы определяют механизм правового регулирования как систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. На основании этого они определяют механизм правового регулирования как систему правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства.
В механизме правового регулирования выделяет структуру правового регулирования, которая характеризуется прежде всего методами и способами регулирования. Каждой отрасли права присущ свой метод или сочетание методов правового регулирования. В теории правового регулирования принято выделять два метода правового воздействия:
1) метод децентрализованного регулирования, построенный на координации целей и интересов в общественном отношении и применяемый в сфере отраслей частноправового характера;
2) метод централизованного, императивного регулирования, базирующийся на отношениях субординации между участниками общественных отношений и используемый в публично-правовых отраслях.
Существенное значение для понимания правового регулирования имеет его предмет или сфера правового регулирования.
Предметом правового регулирования являются разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе, могут поддаваться нормативно-организационному воздействию. В сферу правового регулирования входят различные группы общественных отношений:
1) отношения людей по обмену ценностями;
2) отношения по властному управлению обществом;
3) отношения по обеспечению правопорядка, возникающие из нарушения правил, регламентирующих поведение людей в двух вышеуказанных сферах.