Как известно, Советская Россия, а затем СССР унаследовали от Царской России в том числе законотворчество, механизмы построения и структуру системы законодательства. Недаром концепция «мозаичного» права переходного периода известного теоретика 20-х годов М. А. Рейснера была компромиссом трех «классовых систем права: пролетарского, крестьянского и буржуазного».[159]
Правоведы 20-х годов, как отмечает И. А. Исаев, придавали важное значение декретам, но все же главное место отводили судебным решениям как ведущей форме правотворчества. Объяснялось это отчасти тем, что декреты 1917–1920 гг. представляли собой нечто разрозненное и не приведенное в систему.[160] Мы также считаем необходимым отметить, что концессионная политика и, как следствие, концессионное законодательство во многом зависели от различных неофициальных форм регулирования и строились в строгом соответствии с ними. Например, анализ различных писем и записок руководящих работников Советского государства показал, что многие тезисы, изложенные в них, впоследствии нашли отражение как в Декрете о концессиях, так и в условиях концессионных договоров. В Записке наркома внешней торговли РСФСР Л. Б. Красина об американской концессии на Камчатке от 10 августа 1920 г. (обратим внимание – до принятия Декрета о концессиях) содержится точное указание на срок, приемлемый для концессии (30–40 лет), а также указывается на негласное условие для большинства последующих концессий – «признание Американским правительством Советского правительства или, по меньшей мере, допущение хотя бы торговых или Центросоюзных представителей в США».[161] Это условие являлось логичным продолжением другого: концессии выдавались иностранным предпринимателям в обмен на отказ фирм от всех претензий по национализации имущества, если они имели таковое до революции.[162] Первый проект Декрета о концессиях, составленный еще в 1918 г., подготовлен в строгом соответствии с рекомендациями постановления Совнаркома от 28 мая 1918 г.[163] В основу не только советской концессионной политики, но и законодательства также легли различные протоколы СНК по целому ряду вопросов.[164] С. А. Сосна указывает, что богатый материал для изучения концессионной политики в СССР и особенностей ее реализации дает официальная переписка различных государственных органов страны (включая ОГПУ). Многие из таких документов помечены грифом «Секретно» или «Совершенно секретно», что красноречиво свидетельствует о стиле и методах работы партийно-политического и хозяйственного аппаратов советской власти.[165]
Следующим важным шагом в формировании концессионного законодательства, а по мнению некоторых ученых, началом первого этапа,[166] явилась правительственная Программа экономических отношений с капиталистическими странами, выработанная 23 мая в Кремле на совещании с участием В. И. Ленина и озвученная 26 мая 1918 г. на I съезде ВСНХ. По словам В. А. Шишкина, Программа стала первой попыткой наметить общие условия предоставления концессий.[167] В ней были изложены первые 12 положений по вопросу о предоставлении концессий. Некоторые из них носили слишком общий характер и были переработаны с учетом конкретных требований на заседании СНК 9 августа 1918 г.
1. Территориальное расположение концессий не должно создавать определенных сфер влияния иностранных государств в России.
2. Правовое регулирование в социальной и торгово-промышленной сфере обязательно для иностранного капитала, работающего в России.
3. Изъятия из действующих декретов как исключение могут делаться лишь путем издания специальных постановлений СНК или ЦИК Советов в каждом отдельном случае.
4. Государству предоставляется предпочтительное право на закупку у иностранного предпринимателя его продукции.
5. За Советской республикой сохраняется право досрочного выкупа концессионного предприятия.
6. Переуступка концессии без разрешения правительства недопустима.
7. Государство участвует в доходе концессионного предприятия, если доход этого предприятия превышает определенную сумму (норму).
8. Иностранному предпринимателю может быть гарантирована выплата процентов на затраченный капитал в денежной или товарной форме.
9. При товарной форме расчетов сырье, идущее на изготовление этих товаров, служащих формой платежа, должно быть переработано в России.
10. Иностранный капитал в товарной форме может быть привлечен к организации и устройству государственных предприятий с выдачей в компенсацию за это права на аренду еще не использованных богатств России (преимущественно на Северо-Востоке и Дальнем Востоке).
11. В концессионном договоре должны быть точно зафиксированы сроки начала и осуществления строительного и эксплуатационного плана.
12. Советское правительство во всех стадиях организации и эксплуатации концессионного предприятия имеет право контроля и ревизии всех его дел.
Показательны преемственность и учет исторического опыта в проведении концессионной политики при формировании законодательства, отраженные в изложении п. 1 Программы. Дело в том, что иностранный капитал играл в экономике царской России значительную роль. Причем либеральная инвестиционная политика царского правительства и сильное промышленное лобби привели к возникновению на территории России промышленных областей, являвшихся своеобразными сферами влияния иностранных монополий ряда капиталистических стран: на Урале и севере страны доминировал английский капитал, на юге России – франко-бельгийский, в Польше и на Украине – германский. Поэтому целью вышеуказанного пункта было предупреждение разделения России на сферы влияния иностранными государствами в период осуществления концессионной политики Советского государства.
Здесь позволим совершить еще один экскурс в историю. Иностранный капитал до революции имел не только территориальные, но и отраслевые предпочтения. Приоритеты ведущих стран-инвесторов выглядели следующим образом. Например, английский капитал преобладал в области золотодобычи, нефтедобычи и горнозаводской промышленности Сибири. Основным объектом интересов английских капиталистов были монополии, поэтому его деятельность освещалась в основном в работах по истории монополий в России.[168] Приобретая уже действовавшие предприятия или создавая в России новые, англичане пользовались привычной им системой ступенчатых держательских компаний. Уходившие таким путем вверх нити контроля над английскими нефтяными предприятиями в Баку и Грозном вели в своем большинстве к двум могущественным группам – «Шелл» и Стюарта-Гладсона, боровшимся за монополию на нефтяном рынке.[169]
Доминирующими в качестве объектов деятельности бельгийских обществ являлись: добыча угля, производство кокса, городской транспорт, а также, наряду с обществами других стран, горная металлургия, металлообработка, машиностроение, производство кирпича и керамических изделий и добыча благородных металлов. В городском транспорте и стекольной промышленности каких-либо других иностранных обществ, кроме бельгийских, вообще не было. Французские общества действовали в основном в тех же отраслях, что и бельгийские, уступая им в большинстве случаев как по числу, так и по сумме акционерных капиталов. Часто бельгийский и французский капитал действовали совместно. Лишь в производстве цемента, добыче и выплавке меди, а также в предприятиях водоснабжения и канализации французские общества занимали ведущее место.[170]
Парадоксален тот факт, что приток французских капиталов в 1890-х – начале 1900-х гг. не только способствовал быстрому развитию русской промышленности, как писала французская «Temps», но и привел к тому, что Россия обогнала Францию и Бельгию по некоторым важным показателям развития тяжелой промышленности, таким как выплавка чугуна, и показала высокие темпы развития в сталелитейной и каменноугольной промышленности.[171] По утверждению «Temps», благодаря притоку французских капиталов Россия, занимавшая в 1870 г. седьмое место по производству чугуна, к 1899 г. оказалась на четвертом, оставив позади себя Бельгию, которая с пятого места была отброшена на седьмое, и Францию, передвинувшуюся с четвертого на пятое место. В то время как производство чугуна во Франции в период с 1870 по 1899 г. возросло с 1 178 000 до 2 576 000 т, в России соответственно произошел гораздо более резкий скачок с 360 000 до 2 675 000 т. К 1899 г. Россия почти догнала Францию по производству стали, увеличив ее выпуск за период с 1880 по 1899 г. в четыре раза. За восемь лет (с 1892 по 1900 г.) производство угля в России возросло с 6 700 000 до 15 760 000 т.[172]