Читать интересную книгу Расцвет и упадок государства - Мартин ван Кревельд

Пока многие развивающиеся государства также пытались распределять хотя бы минимальные социальные блага в виде бесплатного образования и базового медицинского обслуживания (например китайские «босоногие врачи»), в Западной Европе, Канаде и Новой Зеландии современное государство всеобщего благосостояния достигло настоящего триумфа. К концу 60-х годов в этих государствах бесплатное образование стало доступным как учащимся всех средних школ, так и многим студентам университетов и колледжей. Бесплатное (или, по крайней мере, в значительной степени субсидируемое) медицинское обслуживание охватывало всю жизнь человека, начиная с дородового развития и заканчивая старостью; были введены масштабные программы предоставления государственного жилья и профессионального образования, а также страхования граждан от безработицы, несчастных случаев, болезни и по старости, причем в большинстве случаев эти программы позволяли застрахованному «удержаться на плаву», а порой были необычайно щедрыми. В некоторых странах был установлен оплачиваемый декретный отпуск для матери (и отца), выплачивались детские пособия, предоставлялись бесплатная юридическая помощь тем, кто не мог ее себе позволить, питание и уход для инвалидов и стариков и действовало бессчетное количество других программ.

В США ― самом богатом обществе мира и наиболее ориентированной на свободное предпринимательство стране ― федеральные социальные программы практически не получили развития со времен Нового курса. Однако и это государство было вынуждено начать действовать в конце 50-х ― начале 60-х годов, когда стали публиковаться результаты многочисленных исследований о том, как живется менее удачливым американцам посреди окружающего изобилия[884]. Когда Эйзенхауэр, заботившийся о сбалансированности бюджета, наконец, покинул президентский пост, администрация Кеннеди начала реформы, призванные исправить сложившуюся ситуацию. Еще больший размах они приобрели при Линдоне Джонсоне, который для своей программы реформ придумал название «Великое общество»; несмотря на склонность республиканцев к консерватизму, контроль демократов над обеими палатами Конгресса обеспечил продолжение реформ при президентах-республиканцах Никсоне и Форде. В целом, это был период наибольшего расширения социальных программ в американской истории. Назовем только самые известные: Medicare (бесплатная медицинская помощь пенсионерам) и Med-icaid (бесплатная медицинская помощь малоимущим); талоны на льготное приобретение товаров, SSI (Supplemental Security Income ― «дополнительный гарантированный доход», т.е. выплаты, гарантирующие минимальный уровень дохода престарелым, слепым и инвалидам), WIN (Work Incentive Program ―программа, предоставляющая взрослым людям возможность получить профессиональную переподготовку), а также множество программ, созданных для помощи определенным социальным группам, от родителей-одиночек до разнообразных меньшинств.

Как в Европе, так и в США (не говоря уже о развивающихся странах) расширение государственных социальных программ вызвало разрастание бюрократического аппарата. Ко второй половине XX в. количество министерств, которое в годы формирования современного государства в XVII―XVIII вв., как правило, не превышало четырех, во многих наиболее передовых странах выросло примерно до 20. К министерствам юстиции, финансов, иностранных дел и военному ведомству присоединились министерства внутренних дел, полиции, сельского хозяйства, транспорта, связи, образования, здравоохранения, труда, социального обеспечения, торговли и промышленности, авиации, энергетики, планирования, науки и технологии, жилищного строительства и туризма. Одни страны считали необходимым иметь отдельное министерство инфраструктуры. Другие считали, что не смогут обойтись без министерства спорта и досуга, а третьи расширяли кабинеты министров путем учреждения министерства по охране окружающей среды или по проблемам женщин. Количество государственных служащих стремительно росло: например, в Западной Европе за период с 1950 по 1980 г. их доля в общей численности занятых выросла с 11 до 23%,ав США за тот же период ― с 9,7 до 15,2%. В 1982 г. наиболее высоким этот показатель был в таких западных странах, как Швеция и Норвегия (по 32%), за ними следовала Великобритания (22%), в то время как Франция и США с их 17% находились почти в самом конце списка .

В связи с необходимостью содержать всех этих бюрократов доля государственных расходов в ВНП достигла величин, не имевших прецедентов в истории, за исключением периодов ведения тотальной войны. Вот несколько конкретных примеров. Во Франции между 1950 и 1973 гг. этот показатель вырос с 27,6 до 38,8%, в (Западной) Германии ― с 30,4 до 42, в Великобритании ― с 26,8 до 45, а в Нидерландах ― с 34,2 до 41,5%[886]. Не удивительно, что в значительной мере этот рост был вызван расширением всевозможных социальных услуг. Между 1940и 1975 гг. их доля в ВНП удвоилась в Германии (которая, благодаря нацистам, вступила в этот период с самой развитой системой социального обеспечения среди стран Западной Европы), утроилась в Великобритании, выросла в 4 раза в Нидерландах и в 5 раз в Дании, где этот показатель подскочил с 4,8 до невероятных 24%[887]. По другую сторону Атлантики в США доля совокупных государственных расходов в ВНП (на федеральном уровне и уровне штатов) увеличилась с 23 до 35,8%. Доля социальных выплат выросла с 8,9 до 20% федерального бюджета. Это означало, что со второй половины 70-х годов даже в стране, более всех на Земле приверженной концепции «здорового индивидуализма», «социальные» расходы с легкостью превратились в самую большую статью государственных расходов.

Как предсказывал Норткот Паркинсон в 1958 г., если этим тенденциям будет позволено продолжиться, то к 2195 г. в Великобритании каждый мужчина, женщина и ребенок будут работать на правительство. То, что этого не произошло, объяснялось в первую очередь двумя факторами, одним внешним и одним внутренним. Внешним фактором стала арабо-израильская война 1973 г. и последовавшее за ней четырехкратное увеличение стоимости энергии[888]. Эти события привели к спаду экономики большинства стран Западной Европы, который длился на протяжении почти всех 70-х годов; с тех пор примерно до 1981 г. каждый раз, когда министры стран ― членов ОПЕК (Организации стран ― экспортеров нефти), проводили заседания, мир замирал в ожидании плохих вестей, которые неизменно следовали. Кроме того, наблюдавшееся в этот период усиление конкуренции со стороны стран Восточной и Юго-Восточной Азии, в особенности Японии, угрожавшей вытеснить (а в некоторых случаях реально вытеснившей) целые отрасли, от текстильной промышленности, автомобилестроения до производства фотооборудования и бытовой электроники, также не шло на пользу экономике Западной Европы и Северной Америки. Так или иначе в большинстве стран Западной Европы уровень безработицы в 2―3 раза превысил показатели, считавшиеся нормой в 50―60-х годах[889]. Система выплат, которая прежде позволяла безработным удерживаться на плаву и предоставляла им щедрые льготы, такие как переквалификация и смена места жительства, была перегружена.

Другим фактором, поставившим государство всеобщего благосостояния на грань краха, стал его успех[890]. Были созданы разнообразные программы помощи нуждающимся группам населения: пожилым, больным и позже ― матерям-одиночкам, однако вскоре выяснилось, что чем больше льгот предлагалось, тем больше было число тех, кто имел право на их получение. Например, в Германии количество людей в возрасте старше 65 лет возросло с 9,2% населения в 1950 г. до 11,1% в 1961 г., 13,2% в 1970 г. и 15,5% в 1980 г.[891] Поскольку пожилые люди чаще болеют, а также по причине происходившей в эти годы революции в области медицинских технологий стоимость услуг здравоохранения резко выросла[892]; это также объясняет причины того, что «социальные» бюджетные расходы (измеряемые долей в ВНП или в общей величине расходов государственного бюджета) за этот период выросли вдвое[893].

Приведем еще один пример: с 1952 по 1972 г. количество детей в США увеличилось на 41%, а количество тех, кому были положены льготы по программе помощи материально зависимым детям (Aid for Dependent Children Program, AFDC), выросло на немыслимые 456%. Учитывая рост числа незаконнорожденных детей и разводов (доля которых в общем числе всех заключенных браков выросла к 1980 г. с 26 до 50%), причина состояла в том, что сегодня большинство детей имеют шансы хотя бы часть времени до своего восемнадцатилетия прожить в неполной семье, только с одним из родителей. В большинстве остальных развитых стран события развиваются по тому же сценарию[894]. В качестве последнего примера можно привести Данию с ее крайне щедрой системой пособий по болезни (90% от средней зарплаты по отрасли), где обнаружилось, что с 1967 по 1977 г. среднее число дней пребывания на больничном в расчете на одного работника увеличилось в 2 раза[895]. Трудно придумать более яркое доказательство поразительной способности государства всеобщего благосостояния усугублять именно те социальные проблемы, для решения которых оно предназначено. Впрочем, это стало очевидно сразу, как только на рубеже XIX―XX вв. появились первые социальные программы.