Как видно, семь из десяти доктрин приняты Президентом Российской Федерации, две – в форме актов Правительства Российской Федерации и одна – органом исполнительной власти. Обычно доктрины регулируют объемные и стратегически важные сферы общественных отношений, такие, как оборона, информационная безопасность, экология, образование, наука и т. д. В массе доктрины содержат весьма расплывчатые формулировки, которые описывают важность и современное состояние регулируемого вопроса и ставят задачи по его разрешению. К сожалению, в законодательстве отсутствует требование о принятии дополнительных документов во исполнение доктрин, но, т. к. доктрина документ декларативный, то для ее реализации нужно принятие еще ряда документов, иначе ее исполнение будет невозможным. Это обусловлено тем, что доктрина в принципе не содержит ни механизмов реализации, ни источников финансирования, ни конкретных реализационных мер. Например, для реализации Морской доктрины Российской Федерации были приняты три постановления Правительства Российской Федерации и более десяти ведомственных актов.
2.2.3. Программы
Программы – это наиболее разноплановый вид программных документов, включающий в себя несколько разновидностей. Всего было принято около 400 различного рода программ (без учета ведомственных программ). Несмотря на значительные различия по форме и содержанию разного вида программ, можно выделить ряд общих черт. Наличие конкретных целей и механизмов реализации, установление ответственного за исполнение органа и формирование порядка и объемов финансирования. В законодательстве присутствуют определения только федеральных целевых программ и федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства[36].
Обобщив все виды программ можно реконструировать, что программа – это документ, содержащий совокупность взаимоувязанных мер, план действий, а также механизмы реализации, направленные на достижение единой цели.
Исходя из этого определения, с учетом особенностей каждого вида будут сформулированы определения отдельных видов программ, среди которых выделим следующие из них.
Президентская программа. В законодательстве Российской Федерации соответствующее понятие отсутствует. Понятие этого вида программ можно сформулировать следующим образом. Президентская программа – это программа, инициатором которой является Президент Российской Федерации, содержащая план действий по решению определенных в ней проблем и проходящая экспертизу в Центре президентских программ.
Этот вид документа присутствовал в российской практике с 1995 г. и регулировался Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 г. № 1387 «О президентских программах»[37]. Примерами могут быть: «Дороги России» (Указ Президента Российской Федерации от 6 декабря 1995 г. № 1220[38]) и «Российский народный телефон» (Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 31[39]). Последняя президентская программа датирована 2001 г.[40], а сам Указ утратил силу в 2004 г.[41] За период действия были приняты 16 программ, причем зачастую федеральным целевым программам присваивался статус президентских. Особенностями этого вида было то, что он регулировал те программы, инициатором которых был Президент Российской Федерации, а также то, что экспертиза программ проходила в Центре президентских программ Администрации Президента Российской Федерации. Сам Указ 1994 г. имел крайне сжатый и неполный характер. Так, в нем не предусмотрены сроки и порядок отчетности по реализации президентских программ. Интересно, что в Указе 2004 г. предусмотрена обязанность Экспертного управления Президента Российской Федерации анализировать президентские программы, однако с 2001 г. таких документов не принималось.
Федеральная целевая программа (ФЦП) – это один из наиболее используемых в последнее время вид программных документов. Кроме того, правовое регулирование ФЦП является не только первым по времени появления, но и, пожалуй, наиболее полным. Первым актом, регулирующим ФЦП, был Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»[42]. В 1994 г. он утратил силу и был заменен другим Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[43]. Во исполнение последнего принято постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594, утвердившее Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее – Постановление № 594)[44]. Кроме того, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 13 относит к полномочиям Правительства Российской Федерации разработку и реализацию ФЦП, а в дальнейшем уточняет это положение по отношению к различным сферам общественных отношений (ст. 14, 16, 20, 28). В 1996 г. Государственной Думой был принят федеральный закон «О федеральных целевых программах», однако он был отклонен Советом Федерации и впоследствии снят с рассмотрения. В том же 1996 г. был принят Федеральный закон «О перечне федеральных целевых программ на 1996 г.»[45].
Постановление № 594 содержит определение данного вида программ, в соответствии с которым ФЦП – увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Далее указываются этапы и сроки разработки ФЦП. Всего выделяются восемь этапов, которые должны проходить с августа по май года, предшествующего включению данной ФЦП в федеральный бюджет. Перечень ФЦП ведется Минэкономразвития России.
В общей сумме с 1992 г. было принято около 200 ФЦП. Очевидно, что такого числа приоритетных направлений развития быть не может. Статус целевого механизма поэтому девальвировался, программы существенно недофинансировались и соотнести этот факт с приоритетностью никак нельзя. Означает это только то, что федеральные целевые программы в нынешнем виде управленческой задачи не решают. На практике из такого массива продолжает реализовываться 51 ФЦП и 34 из них в ближайшие два года должны уже завершиться[46], но могут быть продлены еще на год в рамках антикризисной программы Правительства Российской Федерации.
Особенностью этого вида документов является форма принятия – постановление Правительства Российской Федерации. Кроме того, именно ФЦП обычно предусматривают конкретные меры по реализации программных положений и объемы финансирования с распределением расходов по мероприятиям.
Таким образом, можно утверждать, что ФЦП принимаются по комплексным межотраслевым проблемам, решение которых невозможно с помощью исключительно рыночных механизмов. Кроме того, зачастую ФЦП принимаются по вопросам развития какой-либо территории. Всего таких ФЦП принято около 20 (для Чечни, Татарстана, Башкирии, Удмуртии, Псковской, Брянской, Сахалинской областей и др.). Содержание управленческой части таких программ принципиально не отличается от управленческой части других ФЦП. Единственная особенность – указание более конкретных мероприятий по реализации программы. Например, ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы»[47] предусматривает такие мероприятия, как: строительство автодороги Малокурильское – Крабозаводское, строительство бухты на о. Шикотан, реконструкцию детсада в поселке Рейдово и т. д. Но даже в такого рода ФЦП, ориентированных на конкретный регион, много неуточненных мероприятий. Например, та же ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов…» предусматривает такие мероприятия, как: развитие источников нетрадиционной энергетики на Курилах, приобретение морозильного оборудования для районных больниц и т. д. При этом не указано ни какие виды источников энергетики надо развивать, ни как это делать, в какой очередности поставлять в больницы оборудование, какие характеристики должны быть у оборудования и т. д.
Не понятен принцип, по которому отбираются регионы. Представляется необходимым установить критерии и порядок отбора регионов.
Государственная программа. Принято более 30 таких программ. Первые государственные программы были приняты еще Верховным Советом Российской Федерации, а с 1993 г. чаще всего принимаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации, но встречаются и указы Президента Российской Федерации. Дефиниция и правовое регулирование данного вида документов отсутствует.