Так как функции управления носят общий характер для совместной деятельности людей и призваны обеспечивать необходимую согласованность этой деятельности, естественно, что тот, кто осуществляет непосредственно эти функции, наделяется соответствующими полномочиями государственно-властного характера. Это означает, что каждый субъект государственного управления, осуществляющий управленческие функции, должен обладать необходимой властью для того, чтобы иметь возможность успешно и эффективно выполнять задачи регулирования совместной деятельности людей, т. е. властный фактор является одним из необходимых элементов содержания управления. «Чтобы управлять, нужно обладать властью, а само управление предполагает осуществление ее»[87].
Как и другие функции общеорганизационного характера (принятие решения, прогнозирование, планирование, учет, регулирование, координация и т. д.), функция контроля распределяется в порядке разделения труда по управлению между различными частями политической системы общества в соответствии с их местом в этой системе и учетом особенностей сфер общественной жизни, в которых она осуществляется. Рациональное распределение функции контроля между различными частями политической системы является важным условием ее эффективного осуществления.
Более глубокому раскрытию содержания функции контроля помогает анализ ее внутренней структуры. Процесс ее осуществления включает три стадии: стадию констатации, т. е. установления фактического состояния дел; стадию анализа, т. е. сравнения фактического положения с заданным режимом и оценки характера допущенных отклонений; стадию разработки мероприятий по улучшению и корректировке процесса управления, принятия мер к их реализации. Такое понимание содержания функции контроля позволяет отчетливее представить себе назначение, цели контроля, его место и роль среди иных управленческих функций.
В тех случаях, когда речь идет о контроле, не связанном с каждым отдельным решением, он рассматривается как вид деятельности, выступает в качестве функции управления. Когда же контроль рассматривают применительно к каждому конкретно принятому решению, его обычно называют стадией управленческого цикла[88].
Как функция социального управления контроль объективно необходим. Он направляет процесс управления по установленным идеальным моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта[89]. Контроль присущ всем государственным и общественным органам, независимо от их задач и рода деятельности. Поскольку контроль выступает не в изолированном виде, а осуществляется с учетом содержания конкретной деятельности, его объем, формы и методы проведения дифференцируются в зависимости от специфики сфер и отраслей управления, места субъекта, осуществляющего контроль, в системе политической организации общества, системе государственного или общественного механизма управления[90].
Хотя контроль необходим в любой области общественной деятельности, он не является самоцелью и нужен для того, чтобы обеспечить качественное выполнение принятых решений, поэтому не следует преувеличивать роль контроля, на что обратил внимание Б. М. Лазарев, возражая против встречающихся в литературе утверждений, что главное в управлении – проверка исполнения[91]. Подобное утверждение вольно или невольно ведет к принижению роли других функций управления.
Думается, что контроль, с одной стороны – неотъемлемый элемент функции государственного управления, составная часть всякого вида работ любого государства, а с другой стороны – самостоятельная, функционально обособленная деятельность, получающая, в свою очередь, выражение в сознательной, целенаправленной, положительно организующей деятельности творческого характера.
Из сказанного следует вывод: контроль играет важную роль в осуществлении задач и функций государства; по отношению к основным функциям государства он является функцией сопутствующей, вспомогательной, вторичной и объективно необходимой. Контроль как функция управления вызывается необходимостью постоянной проверки результатов любой деятельности с тем, чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность.
Как функция управления контроль представляет собой наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, планам, стандартам, правилам, приказам и т. п. В процессе контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от принципов организации и регулирования[92]. Контроль – своеобразная форма обратной связи, позволяющая устанавливать, насколько точно соблюдаются заданные в системе параметры.
Особенности содержания контрольной деятельности позволяют специализировать на ней определенные подразделения и конкретных работников. Представляя собой сбор и переработку информации о функционировании системы или отдельных ее элементов, контроль, однако, не ограничивается фиксацией достигнутых результатов. Он обязательно дополняется управленческим воздействием, направленным на устранение выявленных недостатков. Контроль осуществляется всеми субъектами управления, но его объем, формы и методы дифференцируются с учетом уровня соответствующего аппарата[93].
Одной из особенностей функции контроля является то, что, занимая в управленческом процессе особое место, она одновременно связана с реализацией других функций управления. Учет тесно связан с контролем, поскольку последний невозможен без накопления данных, получаемых с помощью учета. Вместе с тем по своему содержанию это различные функции.
В тесной связи находится функция контроля с функцией принятия управленческого решения. Это проистекает из роли контроля как источника информации, использование которого позволяет судить о содержании управленческой работы, ее качестве, результативности, положительном опыте. Если конечная цель управленческого решения – создать что-то новое, что-то изменить, привести в действие, улучшить, то систематическая и квалифицированная проверка на пути принятия решения до его конечной цели – исполнения – необходимое условие успеха. Выявляя достоинства и недостатки самого решения, организации его исполнения, контроль дает информацию для анализа достижения поставленной решением цели.
Таким образом, контрольно-надзорную деятельность следует рассматривать, с одной стороны, как специфическую правовую форму управленческой деятельности органов государства, а с другой – «как организационно-юридическое средство обеспечения законности в управленческой деятельности»[94].
В процессуально-юридическом аспекте контроль за деятельностью государственных органов и должностных лиц является одним из основных требований поддержания законности и правопорядка. Причем это требование предполагает осуществление глубоко продуманного, квалифицированного наблюдения за тем, чтобы реальная, фактическая деятельность государственных органов и должностных лиц строго соответствовала тому, что зафиксировано в законе, в максимальной степени обеспечивала охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан[95]. Этому служат такие черты контроля, как непосредственность, оперативность, действенность, подчинение целям охраны права от нарушений, сопутствующий характер процессам управленческой работы, своеобразие процессуальной формы осуществления контроля и др. Контроль дает информацию, позволяющую судить о состоянии законности в аппарате государственного управления.
Конечная цель государственного контроля – борьба с нарушениями законов, осуществление наказания виновных лиц в форме, установленной законом, а также возмещение ущерба, причиненного противоправными действиями контролируемых организаций и лиц. Государственный контроль в Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения прав граждан и интересов государства. Контроль необходим государству для обеспечения его регулятивного воздействия на общественные отношения, утверждения дисциплины и порядка в обществе. Он противостоит стихии, анархии, дестабилизирующим процессам, вследствие чего без него немыслим социальный прогресс. Контроль неразрывно связан с понятием законности, так как одной из главных его целей является проведение в жизнь требований организации общественной жизни, которые зафиксированы в положениях закона.
Характерным признаком становления новой российской государственности стало появление множества ранее неизвестных контрольных органов, деятельность которых имеет самое непосредственное отношение к обеспечению законности в стране.