Аналогичную позицию занимает и В.И. Фадеев.[89]
В связи с этим очень интересной нам представляется интересной позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении N 19-П от 15.12.2003.[90] В ходе рассмотрения дела Конституционный Суд отметил, что из статьи 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав.
Таким образом, систематически толкуя указанные статьи Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя текстуально (формально юридически) право на равный доступ к муниципальной службе Конституция не закрепляет, однако смысловой потенциал заложенный в соответствующие нормы позволяет говорить о его признании государством.
Данный вывод представляется вполне обоснованным. Принципы организации государственной и муниципальной службы во многом схожи. Муниципальная служба как и государственная является специфическим видом профессиональной деятельности, которая носит публичный характер. Поэтому, как нам представляется, на современном этапе нет необходимости менять конституцию Российской Федерации ради юридического закрепления данного права, как это предлагают указанные выше авторы.
Право на равный доступ к муниципальной службе, вытекающее из Конституции Российской Федерации вполне может базироваться на законодательных положениях. В ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» указывается, что при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
Это предполагает и определенные особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу, которые являются условиями реализации права равного доступа к муниципальной службе. Так, например, статья 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает общие требования к кандидатам на замещение должности муниципальной службы. К ним относятся:
– наличие у лица гражданства Российской Федерации;
достижение гражданином Российской Федерации возраста 18 лет;
владение таким гражданином государственным языком Российской Федерации.
Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно соответствовать определенным квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Указанные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы
Наконец, помимо условий поступления на муниципальную службу комментируемый закон содержит перечень обстоятельств, препятствующих замещению должности муниципальной службы, – ограничения, связанные с муниципальной службой (ст. 13 Закона). При наличии таких обстоятельств гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальную службу.
Ограничения права равного доступа к муниципальной службе могут устанавливаться только федеральным законом и лишь в той степени, в какой это связано с обеспечением цели и задач муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности. Например, в качестве такого ограничения можно рассматривать установление предельного возраста для нахождения на должности муниципальной службы – 65 лет. Нужно сказать, что вопрос о таком ограничении прав муниципального служащего явился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Люберецкий городской суд Московской области обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности установления предельного возраста муниципального служащего.
Заявитель указывал, что данные нормы нарушают конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, а также предписания международно-правовых актов, являющихся частью правовой системы Российской Федерации, в частности Конвенции МОТ N 111 1958 года, запрещающей дискриминацию в области труда и занятий, и потому не соответствуют статьям 15 (часть 4) и 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации муниципальная служба как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, так же как и государственная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями. Реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления (статья 72, пункт «н» части 1, Конституции Российской Федерации) и устанавливая во исполнение предписания пункта 17 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.
Вместе с тем, говоря о возрастных пределах доступа к муниципальной службе, нельзя не отметить дискуссионность этого вопроса. Так, например, А.М. Насташкин полагает, что установление предельного возраста пребывания именно на государственной гражданской службе не соответствует Конституции РФ и общепризнанным нормам международного права.[91] А ведь именно на сходство государственной и муниципальной службы ссылался Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении вопроса об установлении предельного возраста пребывания на муниципальной службе.