В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г., граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
По мнению А. Л. Нудненко, «Право граждан на прямое участие в управлении государственными и общественными делами предполагает не только право на обсуждение, выработку и принятие государственных и общественных решений, но и возможность участия в исполнении этих решений и осуществлении контроля за их проведением в жизнь. Таким образом, представляется возможным выделить следующие признаки, характеризующие понятие непосредственной демократии в системе местного самоуправления: 1) совокупность общественных отношений; 2) прямое волеизъявление граждан; 3) объект прямого волеизъявления граждан – вопросы местного значения; 4) организационные формы прямого волеизъявления граждан: обсуждение, принятие, исполнение решений, а также контроль за проведением их в жизнь»[69].
Например, В. В. Комарова разделяет формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления на:
– императивные формы прямого волеизъявления граждан – местный референдум; муниципальные выборы; отзыв выборного должностного лица и депутата выборного органа местного самоуправления избирателями; собрание (сход), съезд (конференция) населения муниципального образования;
– регулятивные формы прямого волеизъявления граждан – гражданская инициатива; обращения граждан; наказы избирателей; отчеты; территориальное общественное самоуправление;
– консультативные формы прямого волеизъявления граждан – митинги, шествия, демонстрации, пикетирования; публичные слушания; опросы граждан; консультативный референдум; народное обсуждение[70].
Сразу же отметим, что указанные формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления, являясь, несомненно, очень важными, не охватывают собой всего понятия «форма народовластия», так как не учитывается такая форма участия граждан в управлении общественными делами на местном уровне, как представительная демократия.
Непосредственно в Конституции России (глава 8) и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» все формы народовластия в системе местного самоуправления разделены на две группы форм непосредственной демократии (глава 5) и представительную демократию:
1) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления;
2) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;
3) решение вопросов местного самоуправления через органы местного самоуправления (представительная демократия).
В такой системе, исходя из природы и назначения местного самоуправления, приоритет принадлежит формам непосредственной демократии, когда население муниципального образования может участвовать в решении вопросов местного значения непосредственно.
Нужно отметить, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предложил закрытый перечень форм непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления императивного характера. К ним относятся:
– местный референдум (ст. 22);
– муниципальные выборы (ст. 23);
– голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24);
– голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24);
– сход граждан (ст. 25).
В свою очередь, перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, имеющийся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», является открытым. Эти формы имеют либо консультативный, либо регулятивный характер. К ним относятся:
– правотворческая инициатива граждан (ст. 26);
– территориальное общественное самоуправление (ст. 27);
– публичные слушания (ст. 28);
– собрания граждан (ст. 29);
– конференция граждан (ст. 30);
– опрос граждан (ст. 31);
– обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32).
Указанные формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления, характеризующие местное самоуправление как форму народовластия, разделены нами на две разные группы по следующим причинам. Во-первых, формы непосредственного осуществления местного самоуправления имеют императивный характер, т. е. решения, принятые на их основе, подлежат обязательному исполнению и соблюдению всеми участниками муниципальных правоотношений, а формы участия населения в осуществлении местного самоуправления не обладают признаками императивности. Во-вторых, при реализации гражданином форм первой группы между волеизъявлением и результатом существует прямая связь, тогда как при реализации форм второй группы между волеизъявлением гражданина и результатом обязательно должен быть посредник в лице органа или должностного лица местного самоуправления.
Итак, наиболее полно на местном уровне граждане могут реализовать свои права на управление делами общества путем форм непосредственного осуществления местного самоуправления.
Важнейшей формой народовластия, при помощи которой население непосредственно реализует свое право на самоуправление, является местный референдум. Как отмечается в современной юридической литературе, «местному референдуму в конституционно-правовой системе Российской Федерации отведено значимое положение как институту, создающему правовые условия для осуществления местного самоуправления, участия жителей в процессе подготовки, обсуждения, принятия, исполнения и контроля за исполнением решений органами местного самоуправления»[71].
Согласно ч. 1 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указывается, что местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Однако в указанном законодательном акте нет необходимого понятия местного референдума.
Используя понятие референдума, содержащееся в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 года, можно сформулировать следующее определение местного референдума: референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, в целях решения вопросов местного значения.
Характеризуя местный референдум, как форму реализации местного самоуправления, укажем на следующие основные черты этой формы непосредственного волеизъявления:
– на уровне местного самоуправления референдум применяется как для решения непосредственно вопросов местного значения, так и для выявления мнения населения по тем или иным вопросам общественной жизни муниципального образования (консультативный референдум);
– в отличие от федерального и регионального уровней, на уровне местного самоуправления референдум имеет более широкое и частое применение;
– фактически порядок проведения местного референдума применяется для реализации таких форм непосредственного осуществления местного самоуправления, как голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также для реализации голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
– в отличие от федерального референдума и референдума субъекта Российской Федерации в местном референдуме, в соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[72], имеют право принимать участие иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории соответствующего муниципального образования.
Правовую основу местного референдума составляют нормы федерального законодательства, законов субъектов РФ, правовых актов местного самоуправления.
Интересно отметить, что «в основных законах субъектов «местный референдум» закрепляется как форма осуществления местной власти; право граждан на референдум; процесс, путем установления основных принципов и элементов, подготовка и проведение местных референдумов»[73].