Районная администрация как одна из форм муниципального управления — по сути своей более сложная вещь, чем те адаптированные для большого города управленческие структуры города средней величины, что мы сегодня имеем. Чтобы городское управление действовало более просто, его фундаментальная структура должна стать более сложной. Нынешние структуры парадоксальным образом фундаментально чересчур просты.
Ибо необходимо понять, что управление районами в больших городах не может быть «чистым» или доктринёрским, игнорирующим вертикальные связи. Город, как бы он ни разросся, остаётся городом. Его составные части чрезвычайно взаимозависимы. Это не скопление малых городов; если бы он им стал, он прекратил бы существование как город.
Доктринёрская реорганизация управления, создающая чисто горизонтальную административную структуру, привела бы к созданию чего-то столь же губительно упрощённого, хаотичного и неработоспособного, как нынешняя административная каша. Это было бы непрактично по той же причине, по какой налогообложение и общее распределение финансовых средств должны быть централизованными городскими функциями. Кроме того, некоторые аспекты городского существования абсолютно не укладываются в районные рамки; точное и тесное знакомство с подробностями жизни района в этих случаях, как правило, несущественно, а когда оно все же существенно, недостаток можно легко и быстро восполнить, получив необходимую информацию у районных администраторов, знающих конкретное место. Примеры: водоснабжение, борьба с загрязнением воздуха, трудовое посредничество, музейное дело, зоопарки, тюрьмы. Даже внутри некоторых управлений отдельные функции неуместны в районном масштабе, тогда как другие уместны: например, было бы глупо, если бы управление лицензирования выдавало лицензии таксистам в рамках района, а вот такие занятия, как торговля подержанными вещами, развлекательный бизнес, торговля вразнос, изготовление ключей, деятельность агентств по трудоустройству и многие другие, требующие лицензирования, было бы разумно контролировать на районном уровне.
Помимо этого, некоторые специалисты, нанятые городом, могут приносить ему пользу, не будучи постоянно привязанными к какому-то одному административному району. Такой «разъездной» технолог или эксперт в какой-либо отрасли должен работать под началом у администратора того района, где его услуги в данный момент необходимы. Учреждая районную администрацию, город должен попытаться преобразовать согласно новому структурному принципу каждую службу, в которой знание района существенно. Однако в случае некоторых служб или их подразделений необходимо будет посмотреть, как новая система работает. Может потребоваться определённая подстройка. Не следует составлять предварительно никакой жёсткой, незыблемой схемы функционирования. Чтобы ввести новую систему в действие и вносить в неё изменения после ввода в действие, понадобится не больше формальной власти, чем нужно сегодня, когда отдельные службы пытаются усовершенствовать свою организацию методом «тыка». Что необходимо для её внедрения — это сильный мэр, искренне верящий в народовластие (эти два качества обычно идут рука об руку).
Одним словом, вертикальные отраслевые управления, охватывающие весь город, по-прежнему будут существовать и будут сводить внутри себя воедино информацию и идеи, полученные в районах. Но почти во всех случаях внутренняя организация различных служб будет рационализирована и автоматически взаимно согласована, что обеспечит изначальную функциональную осмысленность их отношений между собой и с городскими территориями. В частности, градостроительная служба в масштабе города будет существовать, но почти все её сотрудники (в том числе, будем надеяться, все самые талантливые из них) будут служить городу децентрализованным способом, в административных районах, на том единственном уровне, где можно разрабатывать, координировать и осуществлять градостроительные проекты, повышающие городское полнокровие.
Административные районы в крупных городах быстро начнут действовать как политические субъекты, поскольку они будут обладать реальными органами, позволяющими собирать информацию, вырабатывать рекомендации, принимать решения и воплощать их в действия. Это будет одним из главных преимуществ новой системы.
Жителям крупнейших городов необходимы опорные точки, где они могут оказывать на власти давление, громко заявлять о проблемах и о своих нуждах. Такими опорными точками неизбежно станут административные районы. Многие из конфликтов, которые ныне происходят в лабиринтах вертикальной городской администрации (или «разрешаются» в отсутствие пострадавшей стороны, поскольку гражданам трудно понять, откуда именно пришла беда), переместятся на районный уровень. Это необходимо для самоуправления в больших городах независимо от того, как его рассматривать — как созидательный процесс или как контроль (разумеется, оно сочетает в себе и то и другое). Чем более обширным, обезличенным и непостижимым становится правительство большого города, чем менее ясными в общей массе делаются местные вопросы, нужды и проблемы, тем распылённее и неэффективнее оказываются и гражданские действия, и гражданский контроль. Невозможно ожидать, чтобы граждане проявляли ответственность, энтузиазм и опытность, занимаясь крупными вопросами городского масштаба, когда самоуправление на местном уровне, где интересы людей затрагиваются самым непосредственным образом, сделано почти невозможным.
Административному району как политическому субъекту непременно понадобится глава, и он, разумеется, его получит, официально или неофициально. Официальным — и самым подходящим на бумаге — средством может быть назначение местного «мэра», подотчётного мэру города. Вскоре, однако, человека, назначенного на должность главы района, оттеснит тот или иной выборный представитель по той простой причине, что группы граждан, маневрируя ради достижения своих целей, всегда, если это возможно, будут оказывать давление именно на избранное должностное лицо и его же будут поддерживать, если у него появятся шансы на успех. Избиратели достаточно умны, чтобы из альтернативных линий поведения выбирать ту, где есть за что ухватиться. Почти неизбежно местным «мэром» фактически станет тот или иной деятель, избранный от территории, по численности населения примерно соответствующей району. Именно это происходит сегодня во всех социально и политически эффективных районах больших городов[71].
Каков правильный размер административного района?
Географически, как показывает опыт, городские районы, эффективно действующие как районы, редко занимают большую площадь, чем полторы на полторы мили; обычно они меньше.
Однако есть по крайней мере одно яркое исключение из этого правила, и оно может послужить важным примером. Чикагский район Бэк-оф-де-Ярдз по площади составляет примерно полторы на три мили, что вдвое превышает максимальный размер эффективного района, установленный на основе данных, полученных в других местах.
Фактически Бэк-оф-де-Ярдз без всяких формальностей и теоретических обоснований уже действует как административный район. В Бэк-оф-де-Ярдз наибольшее значение как местная администрация имеет не обобщённая городская администрация, а совет Бэк-оф-де-Ярдз, который я кратко описала в главе 16. Решения, которые могут приниматься только на официальном уровне, принимаются по представлению совета городской администрацией, проявляющей, скажем так, чрезвычайную отзывчивость. Кроме того, совет и сам обеспечивает предоставление горожанам ряда услуг, которые, если предоставляются вообще, обычно находятся в ведении официальной администрации.
Вероятно, именно эта способность совета Бэк-оф-де-Ярдз действовать как подлинный, хоть и неофициальный, орган государственной власти позволяет району иметь такой нетипично большой географический размер. Если коротко — эффективная районная идентичность, самобытность района, которая, как правило, почти целиком базируется на внутреннем перекрёстном использовании, здесь получила подкрепление в виде крепкой административной организации.
Этот пример может иметь значение для тех территорий в больших городах, где одним из главных первичных способов использования является проживание, но плотность населения слишком низка, чтобы достаточная его численность сочеталась с обычной для жизнеспособного района площадью. Постепенно в подобных зонах концентрацию использования следует доводить до городской, и в конечном итоге на такой географически обширной территории могут образоваться два района; но, пока этого не произошло, если пример Бэк-оф-де-Ярдз значит то, что он, по-моему, значит, связность, привносимая районной администрацией, может помочь этим слишком редко населённым зонам действовать как районы не только в административном, но и в политическом и социальном аспектах.