Указанное изменение не противоречит принципу поддержания доверия граждан к закону и не лишает граждан указанной категории социальных гарантий, поскольку направлено на сохранение за ними права на улучшение жилищных условий. Федеральный законодатель, по смыслу статей 55, 71 и 76 Конституции Российской Федерации, вправе определить условия предоставления гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина. Изменения в нормативном содержании прав, гарантий, мер социальной поддержки граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие техногенной катастрофы, предоставляя новую форму обеспечения их жилыми помещениями, не отменяют и не умаляют права и свободы человека и гражданина и не могут рассматриваться как лишающие данную категорию граждан гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 40, часть 3) возможности улучшения жилищных условий.
Изменяя порядок предоставления гарантий по обеспечению граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие техногенной катастрофы, законодатель не изменил гарантии и компенсации для этой категории граждан в жилищной сфере. Государство по-прежнему берет на себя соответствующие публично-правовые обязательства по реализации их конституционных прав на жилище.
Согласно действующему порядку, гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь и другие заболевания, инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы, участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставшим на учет до 1 января 2005 г., гарантируется обеспечение жилой площадью в размерах и порядке, установленных Правительством Российской Федерации (статьи 14 и 15 базового Закона). Формой государственной финансовой поддержки обеспечения указанных лиц жильем является предоставление им за счет средств федерального бюджета социальной выплаты на приобретение жилья, право на получение которой удостоверяется государственным жилищным сертификатом, что отражено в постановлении Правительства от 21 марта 2006 г. № 153 «О некоторых вопросах реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы».
Предоставление субсидий и выдача сертификатов осуществляется в соответствии со сводными списками вышеупомянутой категории граждан, формируемыми органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основе списков граждан, принятых на учет органами местного самоуправления муниципальных образований.
Чернобыльцам в соответствии с положениями пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона предоставлено право на обеспечение жилой площадью в соответствии с жилищным законодательством.
Названные законоположения, как представляется, развивают положение статья 40 Конституции. В ней провозглашается право каждого гражданина России на жилище и сформулировано основополагающее правило бесплатного предоставления жилых помещений.
Бесплатное предоставление жилья государство гарантирует не только малоимущим гражданам, но и иным нуждающимся в жилище лицам, перечень которых определяется законом. Так, например, закон относит к числу нуждающихся в жилище: военнослужащих, судей, работников прокуратуры, следователей и т. д.
В настоящее время право на жилище в соответствии с законодательными нормами может быть реализовано, в том числе, путем предоставления жилых помещений по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов. Для предоставления «иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище» жилья в социальный наем – неважно, каков их доход, есть ли у них имущество, подлежащее налогообложению, и какова его стоимость.
Таким образом, решение вопроса об определении иных, помимо малоимущих, категорий граждан, нуждающихся в жилье, входит в исключительную компетенцию законодателя. На усмотрении законодателя находятся вопросы установления в отношении определенной категории граждан дополнительных критериев нуждаемости помимо тех, что предусмотрены для малоимущих граждан (статья 51 Жилищного кодекса); иного порядка предоставления жилых помещений; норм предоставления жилья, отличных от тех, что предусмотрены для малоимущих граждан (часть 3 статьи 50 Жилищного кодекса), а также вопроса о том, должно ли жилье предоставляться бесплатно или за доступную плату.
Провозглашенные в Конституции Российской Федерации цели политики Российской Федерации как социального государства (часть 1 статьи 7) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности. Одним из способов реализации конституционного принципа социального государства являются положения Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», устанавливающие гарантии по обеспечению граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие техногенной катастрофы, жилыми помещениями.
Конституция, закрепляя право каждого на жилище, не устанавливает способ предоставления жилья или его приобретения – это прерогатива законодателя, который в пределах предоставленных ему полномочий вправе изменить ранее установленные правила, в частности условия и порядок реализации жилищных прав отдельных категорий граждан, что не может расцениваться как нарушение их конституционных прав и свобод.
2. Установленное базовым Законом право чернобыльцев, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на обеспечение жилой площадью появляется, существует и реализуется как субъективное право конкретного лица, подвергшегося воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, нуждающегося в социальной поддержке, являющееся по своему характеру льготой.
Конституционный принцип равенства, определяющий равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 1995 г. № 9-П), в то же время не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 г. № 4-П).
Осуществляя преобразования в сфере социальной поддержки той или иной категории граждан, в том числе чернобыльцев, федеральный законодатель вправе издавать акты, изменяющие подходы к решению этого вопроса.
При этом должны соблюдаться требования разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 г. № 18-П, от 19 июня 2002 г. № 11-П, от 23 апреля 2004 г. № 8-П). С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.
Законодатель при соблюдении вышеназванных принципов, был вправе внести в Закон соответствующие изменения, и следовательно, оспариваемые положения не противоречат принципу поддержания доверия граждан к закону и не лишают граждан указанной категории социальных гарантий, поскольку направлены на сохранение за ними права на улучшение жилищных условий, – они лишь изменяют форму обеспечения их жилыми помещениями.
Федеральным законодателем при переходе с 1 января 2005 г. к новому правовому регулированию обеспечения мерами социальной поддержки сохранен достигнутый уровень защиты жилищных прав всех перечисленных категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, что соответствует положениями статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, регулирующей в рамках длящихся правоотношений вопросы предоставления гражданам прав, льгот и гарантий в условиях нового правового регулирования.
Данное законоположение не нарушает прав граждан, вставших на учет после 1 января 2005 года, так как эти граждане не были признаны до 1 января 2005 года нуждающимися в улучшении жилищных условий, и, в связи с этим не имели права на улучшение жилищных условий в соответствии с особым порядком жилищного обеспечения на льготных условиях.
По существу, государство не имеет перед указанными гражданами отложенного обязательства по обеспечению их жилой площадью в порядке и на условиях, которые существовали до 1 января 2005 года, поскольку на тот период права на данную меру социальной поддержки у них не возникало.
Между тем, с учетом вышеприведенных позиций Конституционного Суда Российской Федерации чернобыльцы, вставшие на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 г., сохранили право на получение мер социальной поддержки при решении своих жилищных вопросов.