Закон 9 ноября стал фактически применяться с 1 января 1907 г. Основным принципом начавшейся с этого дня огромной работы было разрешение свободного выхода из общины и установление личной крестьянской собственности на землю - личной, а не семейной. П. А. Столыпин, как премьер и министр внутренних дел, принял самое деятельное участие в проведении реформы. Того же он требовал и от местных властей. Администрация не должна была ограничиваться пассивным ожиданием того, захотят или не захотят крестьяне воспользоваться новым законом. На съезде непременных членов землеустроительных комиссий П. А. Столыпин говорил:145 «Вы обязывались широко разъяснять народу смысл нового закона и облегчать ему возможность воспользоваться им. Вам в руки был дан ключ, и от вашего умения зависело открыть им народу дверь к лучшему будущему. Познайте, какая сила действия в ваших руках, и поймите, что я не могу допустить неуспеха, что работник не воодушевленный в моих глазах не работник».
Энергичная политика власти встретила живой отклик на местах, как в администрации, так и в земстве. Проведение реформы было возложено на уездные землеустроительные комиссии, большинство в которых принадлежало выборным.146 Этих комиссий за первые же два года реформы было образовано 374 (через пять лет их было 463); число землемеров, обслуживавших комиссии, с 200 при начале работ через четыре года уже поднялось выше пяти тысяч147.
С проведением в жизнь закона 9 ноября было неразрывно связано землеустройство, имевшее главною своей целью устранение чересполосицы. Через законодательные учреждения был впоследствии проведен особый закон о землеустройстве. На землеустроительные комиссии возлагались многообразные задачи: 1) простое закрепление земли в собственность (без перемежевания); 2) выделение закрепляемой земли к одному месту (отруба); 3) создание особых мелких имений (хуторов) и, наконец, 4) перемежевание для устранения черезполосицы без закрепления земли в собственность за отдельными крестьянами.
Содействуя также и закреплению в собственность и устранению чересполосицы, правительство в особенности поощряло выделение отрубов и создание хуторов, считая, что именно таким путем может создаться жизнеспособное единоличное крестьянское хозяйство.
Деревни, где не было переделов со времени освобождения крестьян, считались автоматически перешедшими к единоличному владению.
Отдельный член общины, выделяясь из нее, получал ту землю, на которую, в качестве надела, имел право по местным обычаям. Он сохранял свою долю участия в пастбищах, лесах и других угодьях общины.
Землеустроительные работы распадались на четыре стадии: 1) подача прошений - целыми обществами или отдельными хозяевами - о выделе или переделе; 2) составление планов нового размежевания земельных участков; 3) фактическое размежевание с установкой межевых знаков; 4) утверждение нового межевания - либо по общему согласию, либо, в случае спора, по решению землеустроительной комиссии.
Насколько сложным и медленным был этот процесс, показывают хотя бы следующие цифры: за первые пять лет реформы прошений поступило от 2 653 000 домохозяев; изготовлено планов было на 1327000 домохозяев (с 12406000 дес); произведено работ на 1700000, и окончательно было принято населением межевание в отношении всего 891000 домохозяев, с 8067000 десятин.148
Эти цифры представляются огромными сами по себе - даже последняя цифра представляла собою площадь в восемь миллионов десятин (больше, например, площади Голландии и Бельгии, взятых вместе) - но и это было еще только начало, так как составляло всего около 5 процентов общего количества земель, принадлежавших крестьянским обществам (не считая тех земель, которые уже и раньше принадлежали крестьянам на праве частной собственности).
В это число, однако, еще не входили ни земли, закрепленные в собственность без передела (за первые шесть лет реформы 1 715 000 дес), ни произведенные работы по устранению чересполосицы без выделения в собственность (за шесть лет - около 6 миллионов дес). Работа комиссий, таким образом, распространилась за это время на площадь около 17 миллионов десятин.
Реформа проходила очень неодинаково в разных частях России. Наиболее быстрый успех она имела в Новороссйи (Таврической, Екатеринославской, Херсонской губ.), в соседних малороссийских губерниях (Харьковской и Полтавской), в северо-западном крае (С.-Петербургской, Псковской, Смоленской губ.), в западном крае (но там речь шла уже не о выходе из общины, а только о выделении на отруба) и в Нижнем Поволжье - в Саратовской и особенно в Самарской губерниях. Иными словами, реформа сразу же вошла в жизнь либо там, где земли были заселены относительно недавно (Новороссия, Нижнее Поволжье), либо в местностях, граничащих с районами, где господствовала частная собственность (северо-западный край - прибалтийские губернии).
Другую крайность составили губернии севера и северо-востока (Архангельская, Вологодская, Олонецкая, Вятская, Пермская), где реформа осталась мертвой буквой. (В Олонецкой губ. не отмечено за пять лет ни одного случая выделения, в Архангельской - выделено 200 десятин из 335 000, и т. д.) В этих губерниях, с земельным простором и огромными расстояниями между поселениями, больше ощущалась потребность во взаимной поддержке, чем в свободе распоряжения землей.
Между этими крайностями находились коренные великорусские земли, где выделы достигали от 2 до 5 процентов площади крестьянских земель. В каждой из этих губерний нашлось по несколько тысяч домохозяев, решившихся пойти против консервативного большинства и потребовать выделения из общины (около 5000 хозяев в Казанской губ., 9000 в Тверской и т. д.).
Деятельность правительства в аграрной области не ограничивалась проведением в жизнь закона 9 ноября. Еще в 1906 г. был создан земельный фонд из удельных и казенных земель с.-х. пользования; кроме того, происходила весьма деятельная скупка помещичьих земель Крестьянским банком. За 14 месяцев (с 1.i.1906) было куплено 7617 имений с 8 700 000 десятин - больше, чем за предшествующую четверть века; затем скупка несколько замедлилась, но все же продолжалась. Продажа земель и сдача их в аренду крестьянам на льготных для них условиях сильно способствовала ускорению процесса ликвидации крупных имений; это вызывало серьезные возражения с хозяйственной точки зрения.
На съезде объединенного дворянства в начале 1909 г. В. И. Гурко выступил с большим докладом, заявляя, что распыление крупных культурных хозяйств понижает экономический уровень страны. Он указывал, что и без того уже ни в одной стране 3. Европы мелкое землевладение не преобладает в такой степени, как в России; а политика Крестьянского банка ведет к тому, что «каждый день общее пространство рентных имений у нас уменьшается на 3000 дес; каждый день три тысячи десятин культурных земель осуждаются на раздробление на мелкие земельные участки»… «Мы присутствуем, - говорил В. И. Гурко, - при самом энергичном осуществлении социал-революционной программы, сводившейся, как известно, к тому, чтобы выселить из наших сельских местностей весь землевладельческий элемент». Докладчик указывал также на противоречие между политикой скупки помещичьих земель для продажи их крестьянам - и законом 3 июня: выходит, что правительство стремится экономически ликвидировать те самые элементы населения, которым оно предоставляет решающее политическое значение при выборах в Г. думу.
С другой стороны, на опасность ликвидации помещичьего землевладения с культурной точки зрения указывал известный историк проф. В. И. Герье. «Если на всем пространстве огромной России, - писал он еще в 1906 г., - погаснут огни сожженных усадеб, то вместе с ними погаснут и очаги культуры, и на долгие годы воцарится тусклая, беспросветная ночь варварства».
Правительство в известной мере приняло во внимание эти соображения и направило свои усилия на землеустройство и на развитие сельскохозяйственной культуры, предоставив решение вопроса о соотношении между крупным и мелким землевладением естественному действию закона спроса и предложения. Массовая скупка Крестьянским банком прекратилась, и тем не менее постепенное таяние крупного - особенно дворянского - землевладения неуклонно продолжалось. Дворянство в весьма значительной своей части утрачивало «вкус к земле»; весьма многие владельцы после волнений 1905-1906 гг. вообще перестали жить в своих имениях. Русское сельское хозяйство поэтому волей-неволей приходилось строить на улучшении крестьянского хозяйства, приобретавшего с каждым годом все большее экономическое значение.
В то время как по всей стране шла сложная работа по проведению в жизнь нового земельного законодательства, в Г. думе и Г. совете шло обстоятельное и подчас бурное обсуждение этих законов.