Как известно, система органов государственной власти – необходимый атрибут любого государственного образования. В условиях федеративного государства, где сталкиваются и переплетаются интересы входящих в него субъектов, особую значимость приобретает умение выявить и обозначить основные направления развития, характер отношений Федерации с ее субъектами, умелого и последовательного применения основных конституционно-правовых принципов и механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов[83]. Политическое значение органов государственной власти субъектов РФ, с одной стороны, определяется особенностями федеративного устройства нашего государства, и с другой – необходимостью обеспечения разделения государственной власти на основе этих особенностей. При этом Конституция РФ содержит ряд принципиальных положений, выражающих концепцию указанного разделения власти. Таким образом, основные направления развития отношений между федеральным центром и субъектами РФ, а также проблематика применения принципиальных положений Конституции, определяющих их предметы ведения и систему полномочий, являются элементом проблематики конституционной реформы в целом. Конституция РФ (ст. 77) формулирует лишь основные подходы к системе органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которая устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно.[84]
Для федеративного государства, каким является Российская Федерация, характерно наличие нескольких уровней системы власти – федерального, регионального (субъекта федерации) и местного (органов местного самоуправления).
Конституция РФ в ч. 2 ст. 11 устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В Конституции не предусматривается, какие конкретно органы государственной власти должны быть в субъектах федерации. Как справедливо отмечает В. В. Киреев, отсутствие в Конституции РФ положений, определяющих систему и наименование органов государственной власти субъектов РФ, выражает определенную степень их политической свободы. При этом важное значение имеет обеспечение соответствия системы таких органов основам конституционного строя, а также общим принципам организации представительных и исполнительных органов власти, установленных федеральным законом[85]. Исходя из того, что система органов государственной власти субъектов федерации не отнесена ни к ведению Российской Федерации (ст. 71), ни к ее совместному ведению с субъектами федерации (ст. 72), можно сделать вывод о том, что решение этого вопроса отнесено к исключительному ведению самих субъектов Российской Федерации[86]. Аналогичную точку зрения высказывает в своем диссертационном исследовании Е. С. Меркулов. Установление на федеральном уровне общих принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, – пишет он, – направлено на реализацию провозглашенных принципов федерализма, практическое воплощение в общегосударственном масштабе идей правового государства, создание равных возможностей для осуществления гражданами права на участие в управлении делами государства и осуществления публичной власти, в том числе на региональном уровне. Вместе с тем, по его мнению, необходима корректировка действующего законодательства, результатом которой явилось бы «самоограничение» федеральной власти, проводящей под видом установления общих принципов детальную регламентацию непосредственного порядка формирования и функционирования региональных органов власти. Е. С. Меркулов считает, что «установление общих принципов организации системы органов государственной власти», относящееся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), предполагает весьма ограниченный объем нормативного регулирования, осуществляемый через закрепление основополагающих начал, которыми следует руководствоваться при организации системы властных органов. В то же время установление системы органов государственной власти субъектов РФ означает ее нормативное закрепление и осуществление ряда конкретных организационно-правовых мероприятий (включая учреждение органов и их непосредственное формирование, а также установление порядка наделения полномочиями их должностных лиц) и относится к исключительному ведению субъектов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).[87]
Система региональных органов государственной власти строится на основе принципа единства и разделения властей. Она получила закрепление в конституциях (уставах) субъектов Федерации. В качестве примера можно привести конституции Ингушетии (ст. 6), Кабардино-Балкарии (ст. 10); уставы Камчатского (п. 1 ст. 13), Красноярского (ст. 47) краев; Иркутской (ч. 2 ст. 9), Томской (п. 5 ст. 1) областей. Это предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти по горизонтали и вертикали, но и их взаимное уравновешение, невозможность ни одной из ветвей власти подчинить себе другие. Данный принцип не допускает также сосредоточения функций различных ветвей в одном органе.[88]
Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Согласно Закону 1999 г. (ст. 1) деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.
Как справедливо отмечает Е. С. Меркулов, в субъектах РФ используются разные подходы к определению системы органов государственной власти: в одних случаях ее элементами признаются лишь законодательный, исполнительные и судебные органы государственной власти субъектов РФ, что вписывается в конституционно провозглашенную концепцию разделения государственной власти на три ветви; в других случаях в систему органов государственной власти региональным законодательством включаются и иные органы, наделенные определенными властными полномочиями: избирательные комиссии субъектов РФ, региональные уполномоченные по правам человека, контрольно-счетные (счетные) палаты, конституционные собрания.[89]
Схожую точку зрения высказывают И. А. Алешкова и И. А. Конюхова, которые отмечают, что на практике наблюдаются различные подходы к организации элементов системы органов государственной власти субъектов РФ, необходимость учреждения которых непосредственно предусматривается федеральным законодательством. В этом качестве выступают законодательный (представительный) орган и высший исполнительный орган государственной власти, мировые судьи, а также избирательная комиссия. При этом максимальная степень регионального усмотрения наблюдается в выборе модели организации исполнительной власти, что объясняется наличием ряда неоднозначно трактуемых нормативных предписаний, содержащихся в соответствующем федеральном законодательстве. В качестве факультативных элементов органов государственной власти субъектов РФ выступают отраслевые, функциональные и территориальные исполнительные органы, конституционный или уставный суд, конституционное собрание, контрольно-счетная палата и уполномоченный по правам человека. Их введение в систему властных органов на региональном уровне они рассматривают как вариант более детального структурирования системы государственной власти субъектов РФ, отвечающий интересам оптимизации и повышения эффективности реализации властных функций на региональном уровне. При решении вопроса об их учреждении субъекты РФ обладают абсолютной свободой в силу отсутствия жестких императивных требований в федеральном законодательстве[90].