Относимость того или иного нормативного акта к числу источников жилищного права определяется по его содержанию, т.е. по характеру тех правовых норм, которые устанавливаются, изменяются или отменяются данным нормативным актом.
Учитывая вышеизложенное, источники российского жилищного права в юридическом смысле этого слова определяются следующим образом: источниками российского жилищного права являются определенные формы выражения государственной воли, складывающиеся в принятых в установленном порядке компетентными государственными органами нормативных актах, которыми устанавливаются нормы жилищного права26.
В более узком понимании источники жилищного права рассматриваются как внешняя форма выражения права.
Источники жилищного права как внешняя форма выражения права – это нормативные акты различного уровня, содержащие нормы указанной отрасли права.
Источники жилищного права подразделяются на две основные группы т.е источники жилищного права принимаются можно на 2 уровнях правового регулирования, в соответствии с п. «к» ст.72 Конституции РФ (на федеральном уровне или региональном):
–федеральные жилищные законы и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты – это федеральный уровень;
–законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также акты органов местного самоуправления – это региональный уровень.
Между актами жилищного законодательства существует следующая иерархия с точки зрения их юридической силы:
– общепризнанные принципы и нормы международного права;
– международные договоры;
– Конституция Российской Федерации;
– Жилищный кодекс Российской Федерации;
– иные федеральные законы в жилищной сфере;
– федеральные подзаконные правовые акты;
– законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
– нормативные правовые акты муниципальных образований.
2.2 Жилищное законодательство РФ и субъектов РФ
2.2.1 Понятие жилищного законодательства
Жилищное законодательство представляет собой совокупность или систему общеобязательных правовых актов, посредством которых устанавливаются, изменяются или отменяются жилищно-правовые нормы. В их состав входят федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними правовые акты, а также законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Жилищный кодекс РФ является базовым в системе актов жилищного законодательства. Другие нормативные правовые акты, содержащие нормы жилищного права, не должны противоречить нормам Жилищного кодекса РФ, принимаются в соответствии с нормами Жилищного кодекса РФ и в их развитие. В частности, это нашло отражение в ст. 5 Жилищного кодекса РФ, которая посвящена именно жилищному законодательству.
Не следует смешивать понятия «жилищное законодательство» и «жилищное право». Жилищное законодательство включает в себя Жилищный кодекс РФ, другие акты жилищного законодательства, которые принимаются специально для регулирования жилищных отношений. Жилищное право как отрасль права можно представить как совокупность (систему) всех правовых норм, регулирующих жилищные отношения.
Нормы жилищного права (жилищные нормы) содержатся не только в актах жилищного законодательства, но и в других правовых актах, например в Конституции РФ (ст. 25, 27 и 40), Гражданском кодексе РФ (гл. 18 и 35). Поэтому жилищное право, которое включает нормы жилищного законодательства и других актов, содержащих жилищные нормы, по своему составу (набору) правовых норм объемнее, чем жилищное законодательство.
Вместе с тем жилищное законодательство – это основной правовой массив данной отрасли права, нормами которого регулируются жилищные отношения. К сожалению, сказанное выше не учтено в ст. 5 Жилищного кодекса РФ, которая называется «Жилищное законодательство». Следовало бы назвать указанную статью «Жилищное законодательство и иные акты, содержащие нормы жилищного права», как, например, это сделано в ст. 3 Гражданского кодекса РФ («Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права»).
По мнению Литовкина В.Н., жилищное законодательство распространяет свое действие в основном на две большие группы разнородных общественных отношений – гражданских и административных, регулируемых разными отраслями права, каждая из которых имеет свой состав:
– группа гражданских отношений – владение и пользование гражданами на условиях договора найма или безвозмездного пользования, либо членства в потребительском объединении пользователей чужой жилой площадью, принадлежащей соответственно другим субъектам права собственности на жилище; либо принадлежащей жилищному потребительскому объединению пользователей (жилищно-строительному кооперативу); отношения по осуществлению правомочий владения и пользования своим жильем, а также вещных прав других лиц, проживающих совместно с собственниками;
– группа административных отношений – учет граждан, не только нуждающихся в улучшении жилищных условий, но и нуждающихся в жилье; распределение, перераспределение и предоставление жилища гражданам; отношения по управлению жилищным фондом, организации ремонта и эксплуатации жилых домов, функционирование жилищного хозяйства, технического и государственного учета площади жилищного фонда. К ним примыкают небольшие сопутствующие группы земельных отношений, связанных с земельными участками, на которых находятся жилые дома, и семейных отношений, связанных с пользованием жильем и вещными правами на жилище совместно проживающих с титулодержателем; к ним примыкают сопутствующие смежные отношения, связанные с конституционными правами и свободами – неприкосновенностью жилища, свободой передвижения и выбором места жительства.
В рамках жилищного законодательства может осуществляться полномасштабное регулирование трех групп гражданских отношений:
– собственно жилищных отношений – самостоятельных отношений по владению и пользованию чужим жильем, принадлежащим другим субъектам на праве собственности, на условиях найма и безвозмездного пользования, а также владения и пользования на условиях недоговорного членского пользования жильем, принадлежащего жилищному потребительскому объединению. В этом формате могут быть урегулированы такие сделки с жилым помещением, как его обмен, наем.
К ним могут примыкать также договорные жилищные отношения, но не самостоятельные, устанавливаемые в рамках другого, не жилищного основного договора (договора ренты).
По мнению Литовкина В.Н., отношения, условно называемые жилищными, в отличие от собственно жилищных – по осуществлению правомочий собственником владения и пользования собственным жильем, двух из трех названных правомочий собственника жилища, слагаемых в самостоятельное право собственника – также несамостоятельны. Третье правомочие права собственности на жилище – правомочие распоряжения жилищем – ограничено его владением и пользованием (перепланировка, переоборудование жилого помещения)27.
Таким образом, действие жилищного законодательства распространяется на разнородные общественные отношения, к которым применяются различные методы правового регулирования, хотя указанные отношения и подпадают под собирательное понятие «жилищные отношения».
Специфика норм жилищного законодательства и жилищных правоотношений состоит в том, что названные нормы и правоотношения касаются вопросов, связанных с удовлетворением потребностей граждан в жилье. В то же время отношения, связанные со строительством жилых домов, отводом земельных участков под строительство, осуществлением права собственности на жилые помещения, регулируются соответственно градостроительным, земельным и гражданским законодательством28.
Нормы, содержащиеся в жилищном законодательстве, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ. Это вытекает из п.2 ст.3 ГК РФ, согласно которому нормы гражданского законодательства, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.
П. В. Крашенников, характеризуя жилищное законодательство, полагает, что оно носит комплексный характер29, но отмечает, что значительная часть норм, содержащихся в актах жилищного законодательства, является гражданскоправовыми30.
В настоящее время, в соответствии с внесенными изменениями в ЖК РФ и поступающими законопроектами, предлагается совершенствование жилищного законодательства в нескольких направлениях:
Во-первых, уточнение полномочий органов власти субъектов РФ или органов местного самоуправления в области жилищных отношений.
Во-вторых, уточнение содержания или введения новых материальных норм, которые бы должным образом урегулировали жилищные отношения, в том числе и в области уточнения полномочий органов местного самоуправления и оганов власти субъектов РФ.