Самостоятельное место должностным преступлениям впервые было отведено в 15 томе Свода законов (1832) в разделе «О преступлениях чиновников по службе», включавшем 60 статей. Судя по их содержанию, в этом законодательстве не проводилось различий между должностными преступлениями и дисциплинарными провинностями, но оговаривалось, что в одних случаях, «смотря по упущению» взыскания определяются «без производства уголовного суда», в других, «смотря по роду преступления и степени вины» назначаются наказания уголовные. Без производства уголовного суда могли быть назначены следующие взыскания: замечание, выговор, опубликование, временный арест, временное устранение от должности или удаление от нее, денежный штраф. Эти дисциплинарные взыскания, в отличие от судебных, налагались по усмотрению вышестоящего начальства, а наказания за уголовные деяния назначались решением суда.
Наказывали чиновников лишением чинов, прав состояния, ссылкой на поселение, на каторжные работы. Судебная ответственность «за преступления по должности» могла быть уголовной или гражданской. Под уголовной подразумевалось злоупотребление властью или полномочиями, под гражданской – обязанность возместить из своих средств ущерб, нанесенный упущениями по службе[137]. Отрешение от должности могло состояться только по суду и только по постановлениям I департамента Сената. Появление в 1845 г. в законотворческой практике Николая I «Уложения о наказаниях» – свидетельство усиления борьбы с должностными преступлениями.
Понимание юридических терминов, входящих в правовой язык той эпохи, необходимо для адекватного понимания судебной практики отрешения от должности глав губерний. Толкование юридических понятий «превышение власти», «бездействие власти», «злоупотребление властью», применяемых законодателем при обосновании наказаний губернаторов, содержится в специальных работах дореволюционных историков права[138]. В исследовании профессора В. В. Есипова приведено наиболее полное, обобщен ное определение терминов «превышение власти» и «бездействие власти». Обратимся к его пояснениям этих объектов административной юстиции: «…превышение власти есть всякое действие должностного лица в нарушение закона или вне пределов власти, наносящее вред государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу и совершенное без умысла учинить какое-либо иное преступление при помощи власти как средства преступления. Бездействие власти есть всякое неупотребление должностным лицом средств предотвращения или преследования злоупотребления или беспорядка, наносящее вред государству, обществу, вверенной части или отдельному лицу и имевшее место без умысла учинить или попустить какое-либо иное преступление при помощи власти как средства преступления»[139]. По мнению исследователя, самоуправство – как превышение, так и бездействие власти – не является способом совершения злоупотреблений. Сравнивая отличия и сходные признаки «превышения и бездействия власти» в текущем законодательстве и на примерах уложений европейских стран, Есипов приходит к выводу, что оба эти понятия широко применяются для обозначения всех должностных нарушений вообще, за исключением «мздоимства и лихоимства». Вот отчего именно эти понятия наиболее часто фигурируют в судопроизводстве по служебным преступлениям.
Когда же «превышение власти» могло стать предметом уголовной ответственности, то есть выйти за пределы административной юстиции? В случае, если преступление по должности становилось «злоупотреблением власти», при наличии злого умысла со стороны администратора (губернатора), когда чиновник осознанно выходил за пределы власти, очерченной законом. В «злоупотреблениях» происходит подмена государственных интересов личной корыстью. В таких случаях, действуя вне закона, губернатор терял характер представительства от верховной власти и становился лицом, злоупотребляющим своими полномочиями. Следовательно, строгость наказания тогда напрямую зависела от наличия или отсутствия «злого умысла» в поступках должностного лица. Стоит согласиться с дореволюционными исследователями, что грань эта тонка и часто иллюзорна, да и само несовершенство законодательства первой четверти XIX в., посредством которого осуществлялись отставки губернаторов, свидетельствует о слабой разработанности русского административного права.
И все же закон не есть практика административной жизни, а скорее проект желаемого устройства. Он обращен к реальным людям, расположившимся на должностной лестнице, которым присуще ошибаться, свойственно своекорыстие, они не лишены слабостей и недостатков. Сила закона одним только фактом своего существования не может исключить возможности совершать неправомерные поступки. Нужны гарантии законности управления, чтобы сдерживать, ослаблять и устранять «злоупотребления властью». Безусловно, гарантией законности является само устройство правящей системы, степень развитости институциональных отношений. Применительно к институту губернаторства средством к обеспечению «пределов власти» в местном управлении выступал административный надзор.
Этот контроль на губернском уровне осуществлялся в формах отчетности, ревизий, постоянного гласного и негласного наблюдения. Высшим административным органом, осуществлявшим надзор над губернаторами, являлся Сенат. В статье 278 Свода учреждения Правительствующего сената за 1832 г. к функциям I департамента (административного) относились увольнения и определения должностных лиц, отрешение их от должности, а также «общий надзор за действиями разных мест управления, происходящие от сего меры взыскания, понуждения и поощрения и разрешение между сими местами споров и пререканий о власти». По мнению С. А. Корфа, именно это «незаметно и бессознательно для самого законодателя» породило зачатки административной юстиции в России, особо проявив себя в царствование Александра I[140]. Административная юстиция как система правового регулирования отношений власти и частных лиц в правовой практике XIX в. рассматривалась в качестве охранения государственного правопорядка. Вместе с тем она «предоставляла для граждан публично-правовую гарантию, как способ обжалования актов управления. По этому признаку она отличалась от различных форм административного контроля за законностью управления… При правильной постановке административной юстиции обыватель приобретал право на административный иск»[141]. Впрочем, в полной мере подобная практика так и не сложилась в самодержавном устройстве России. Речь может идти лишь об элементах административной юстиции, входящих в компетенцию I департамента Сената и реализовывавшихся посредством подачи «жалоб частных лиц».
Практика обжалования действий администрации через рекетмейстеров Сената была известна уже в XVIII столетии. По мнению И. М. Пекарского, с начала XIX в. у Сената стали появляться функции административной юстиции[142]. В 1810 г. в составе Государственного совета учреждалась особая Комиссия для приема и рассмотрения прошений, приносимых на «Высочайшее имя»[143]. Среди подведомственных ей дел первыми значились жалобы на администрацию и суды. С 1812 г. начал действовать еще один канал подачи «всеподданнейших прошений» – Собственная Его Императорского Величества Канцелярия. После передачи дела соответствующему министру, наведения справок, прохождения процедуры проверки, а иногда с обсуждением в Комитете министров император назначал сенаторскую ревизию по фактам проверки и расследования поступившей жалобы. Инспекции Сената в течение всего XIX в. были основным средством контроля над провинциальной администрацией. Условно ревизии можно поделить на внутренние и внешние. Последние еще назывались «надведомственными», что подчеркивало их непричастность к ведомству Министерства внутренних дел. Сенатские ревизии назначались по особым «Высочайшим повелениям», объем полномочий «визитаторов» определялся особыми инструкциями. Внутренняя, ведомственная ревизия в порядке подчиненности проводилась вышестоящими учреждениями в иерархии исполнительной власти.
В случае с губернской администрацией это были министерские или «внутриведомственные» проверки.
Кроме Сената надзор за местными органами власти осуществлял институт губернской прокуратуры. Прокурор и два его помощника (стряпчие) были подчинены министру юстиции, поэтому формально от губернатора не зависели. Губернский прокурор мог отправлять в Сенат соответствующие донесения и протесты. Его внешний надзор распространялся на производство рекрутских наборов, сбор податей и казенных доходов, осуществление правосудия, деятельность дворянских собраний. Прокурору предоставлялась возможность лично присутствовать в заседаниях и при служебных действиях, требовать сведения и дела для просмотра, делать предложения присутственным местам по существу дел, давать заключения по юридическим вопросам. Он мог просматривать журналы и подавать протесты на определения и решения. Без прокурорской надписи «читал» ни одно постановление присутственного места не могло иметь законной силы. При этом должностной авторитет губернского прокурора был невысок. Класс этой должности (6–8) был ниже не только губернатора и вице-губернатора, но и председателей палат, поэтому и получаемое жалованье было втрое меньше, чем у губернатора. Статусная разница придавала уязвимость отношениям прокурора и губернатора. К тому же эффективность их деятельности тормозило отсутствие до 1832 г. Свода законов, а также профессионально подготовленных юристов.